任剑涛：“社会管理”应还社会以自治秩序

　　政治管理的要求是还权力以规范，社会管理实际上要求国家以法律力量和行政力量给社会一个自治秩序。当社会组织起来，有对权力的需求的时候，需要政府部门和社会组织处于一种谈判、妥协、协商的状态，这才叫“管理”。
　　2011年新年伊始，中央政府高调提出“社会管理体制的创新”。按照当前的权力和行政逻辑，去应对社会力量的生长和挑战，显然已经力不从心，中央政府对于“社会管理”的重点强调显示出，在越来越紧张的社会矛盾和张力之下，重建国家和社会的信任关系，让权力规范、社会自治、公民自律，方才能使得中国接下来的社会转型更稳妥成本更低，才会为更进一步的政治转型打下坚实的基石。
　　究竟该如何理解中央政府倡导的“社会管理”？本报记者访问了前任中山大学政治与公共事务管理学院院长，现任中国人民大学国际关系学院院长任剑涛教授。
　　政府焦虑于社会生长的原因
　　南方都市报：胡锦涛总书记在2月份的“省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班”上发表了讲话，并提出了“八点意见”，温家宝总理也在政府工作报告中强调了“社会管理体制创新”。一时间，社会管理本身引发了媒体和学界的普遍关注。为什么现在政府把“社会管理”提到如此的高度？
　　任剑涛：中国社会的发展经历30年GDP增长，到了战略转移的十字路口。现代社会是一个国家、市场、社会的三元建构。一个政治体要迈向现代境地，必然经过国家与社会、国家与市场的双重分化。过去30年，中国以GDP为追求，以经济体制改革连带着的政治体制改革作为体制动力，但围绕的核心只有一个，那就是国家与市场的分化。激活了市场要素，在既定的社会政治运行框架没有改变的情况下，取得了伟大成就，GDP增长到世界第二。但对现代国家的另一个重大分化，一直既没有正视，更没有在政策上去筹划，这就是国家和社会的分化。一般而言，国家、市场、社会的分化就是国家和社会的分化，因为市场属于社会领域中的私人谋利领域，而社会的狭义领域属于公民自治的领域或NGO、NPO起作用的范围。
　　政府现在对社会管理的急迫感和政策回归表明，社会在30年急速地成长，我们是不知道的。一个指标就是民政部门仅仅以自己限定的社会组织登记作为鉴定社会的标志，但登记非常严格，尤其是需要挂靠单位。严格意义上，这不是社会组织，而是准行政组织或行政附属性组织。而中国真正的群众团体实际上是权力依附性组织，而且发挥着权力的效力。
　　南方都市报：近年来NGO的数量飞速增长，有人以“社团爆炸”称之。
　　任剑涛：对30年民间组织的急速成长，政府只是在看到真实现状后目瞪口呆。民政部门承认的社会组织是40多万，加上未登记的有80万。但按照清华大学、中央编译局和北京大学等单位所做的调查，未经民政部门登记的维权组织和临时社会组织应该有300万。按照香港中文大学王绍光教授的研究，未经民政部门登记的正式社会组织和非正式组织有800万。这些组织没有得到权力的认可，但却在勃然生长，尤其是最近十余年。
　　1999年，中国终结了福利分房以后，公民置产变成了公民日常生活中的重要课题。公民维护自己的财产权利就变成了社会勃然生长的一个重要契机。在这个契机里，政府基本上是回避的。在既有的政治思维里，所有组织实际上都是党政机构的附属性组织，只是进行狭义的行政管理，按照行政科层制往下走，对口发文。国家和社会不会分离，社会被国家吞噬掉了。但现在面对近10年社会的重大转变，必然造成了管理部门的高度不安全感，社会管理问题会觉得很急迫。
　　一个典型的反应是将社会管理视为社会控制，想把这800万社会组织控制起来，以免成为不稳定的因素。社会管理的前提是管理社会，这意味着社会是一个独立对象，有它的独立空间和运作逻辑，我们的社会管理还缺乏这样的思路。所以现在的社会管理处在一个茫无头绪和紧张焦虑中。因为原来没有社会观念，对社会成长缺乏心理准备、行政准备和资源储备。
　　南方都市报：自然而然因无知而产生焦虑。
　　任剑涛：现在社会组织手中聚集了许多资源，而且有自己维护权益的目标，也有自己行动的方式。甚至可以是社会动员的方式，可以借助于facebook、twitter、微博、手机、bbs等途径进行组织。对这种组织方式，权力体系没有认识或认识不清楚。中国国家与社会的分离，不像国家与市场的分离那样是由政府一步步推进的，从社会主义计划经济，到有计划的商品经济，到商品多一点还是计划多一点，到演化为市场经济，最后落定在社会主义市场经济，执政党有足够的心理准备和酝酿过程，因为它管理着资源配置。而今从总体上来讲，大家已经形成共识，承认市场空间是按照价格逻辑来的。
　　南方都市报：社会和市场是不一样的。
　　任剑涛：市场是靠价格杠杆谋利，社会是通过组织化的公民行动来“谋利”。这个“谋利”是两种：一个是社会组织成员的利益在公共利益中的切块和对私人利益的捍卫上；二是公民要和国家谋利，利益不只是国家的，公民团体有自己的利益，而且要国家保证，因此公民组织就有权力诉求了，但对此国家在政治储备上严重不足，法律供给上十分短缺。
　　中国社会秩序重建的最大难题
　　南方都市报：这就构成了一种巨大的挑战。
　　任剑涛：从大范围上来讲，中共十七届二中全会所强调的四大分离：政企分离，政资分离，政事分离，政社分离，分离的对象都是社会空间。在这些分离中，国家权力是收缩型的，它只管宏观规则，就是法律规则、行政规则和管理举措，这对政府来说是一个考验，因为它从来没有收缩到这么狭小的范围内，之前的中国政府是一个全能的、通吃型的政府，一旦没有通吃的可能它就紧张。
　　当社会组织起来，有对权力的需求的时候，需要政府部门和社会组织处于一种谈判、妥协、协商的状态，这才叫“管理”，这也是温家宝总理说的“基层自治和政府管理要互动”，但实际的“互动”对中国来说基本上是空白，因为60年来国家基本上把社会空间变成了权力的附属空间。突然发现有一个庞大的社会需要管理。对此，资源怎么去配置？承认哪些组织合法？哪些可能是潜在的反对者，哪些是需要依赖的社会对象和群众基础？由于对这类问题搞不清楚，便产生了一个紧迫的甄别问题。但同时却发现现在社会组织的行为、逻辑、资源配置跟既有的政党或群众团体组织好像大为不同，不知道怎么去甄别，本能的反应是怀抱敌意，出于一种非常单纯的政治警惕性。这是一种非常糟糕的社会理念。如果把社会组织纳入到法律秩序后，它是一种强有力的行政性和政治性弥补力量，使得社会进入一种自组织状态。但因为怀抱敌意，甄别就出现问题，管理对象就确立不起来，行为边界模糊。
　　南方都市报：就是你刚才所说的，要进行社会管理，必须承认有这么一个社会。
　　任剑涛：必须先承认有一个自治的社会空间，政府才能提供法律、行政规章，让它足以自治。从而使得社会自治能够成为短缺的政治资源和行政资源的有效补充力量。按照中国当前总体资源控制比例来讲，政府控制的资源比例大致是65，但如果想全包，那就必须100控制。政府配置资源是根据行政规则和政党规则来配置的，一层一层下拨；社会组织是按照不同的诉求、不同的导向进行自主配置的。这种情况下，政党和政府有些抓瞎，发现社会组织的要求和其的管理是错位的。这时就产生一个问题，双方互不信任。NGO、NPO组织认为政府对它有很深的怀疑，政府也一样，甚至认为社会兴趣组织也会危害公共安全。这时候就产生了管理对象和管理者之间的对抗，而这种对抗导致社会管理思维变成社会控制思维，进一步恶化社会管理空间。当我们发现这个社会控制不住的时候，就要利用国家手段，希望社会回到国家的卵翼之下。中国社会现在真正可怕的问题是，在既有的管控思维之下，社会即将崩溃，而在兴起的组织重组社会的时候，又遭到了权力的不信任。
　　南方都市报：这恰恰是中国社会转型成功的关键，就是政府要与社会重建信任关系。
　　任剑涛：当前整个社会处在成长期，但国家权力和社会却发生了严重的错位和扭曲。一重扭曲是把“社会管理”只是当作“社会问题管理”和“社会危机管理”。社会问题管理是社会出现了障碍，比如说出现大规模失业、大学生就业困难、底层反抗、吸毒贩毒、黄色泛滥等问题时，进行跟进型管理，它没有先导性，这种管理始终落在社会问题的背后。结果是人们讽喻的扫黄越扫越黄，禁毒越禁越赌。
　　“社会危机管理”会对社会管理发生什么扭曲呢？就是我们社会没有爆发危机的时候，我们看不到社会管理的重要性和必要性，把危机掩盖起来了。一旦出现了，我们就运用成本无限高企，而效益极其低下的举国体制，来运动型地应付一下。
　　南方都市报：由此维稳成本居高不下，也成为近年来引发巨大争议的一个话题。
　　任剑涛：这是把“社会管理”当作“社会危机管理”一个自然而然的结果。第二种严重的扭曲是把社会管理当作政治控制，不承认社会的自治逻辑。社会管理要求的是还社会以秩序，政治管理的要求是还权力以规范。社会管理实际上要求国家以法律力量和行政力量给社会一个自治秩序，社会在常态的情况下，能够按照自己的日常规范自我管理。在非常态情况下，可能还不需要国家介入的时候，社会可以通过组织力量来自我控制，以降低国家运行成本，降低政党管理的代价。
　　现在一个难题就是在社会领域，政府能不能承认社会逻辑、市场逻辑和政治逻辑的相互独立。如果把社会逻辑变成了政治控制，那么社会实际上就是瘫痪的。公民一旦有事，政党、政府就要来，也导致公民的自治能力很差。公民自治能力差的最恶劣的影响是公民社会没有自律性，所以如果到私人领域谋利，什么恶劣的事情都做得出来，因为没有自律的社会，公民没有自控能力，国家权力没有施加到的时候，他就乱来。
　　社会组织的能力和公信力建设同样重要
　　南方都市报：在这种悖论下，无论是政府、社会，还是公民，其实都成长不起来。
　　任剑涛：是。这就相应带来了第三个对权力本身结构的扭曲，不认为可以有一个三分天下的国家社会结构。导致离权力越近的社会空间，越有警惕。因此治理社会，首先要改变这三重扭曲。第一，国家权力要提供社会成长的合法空间，比如公民组织的登记要放开，包括公民自由组织社团进行诉求表达等。要管理社会就得从法律上承认有一个可登记的、组织化的社会，而不是不可登记的、散沙般的、盲目的、无序的社会。这个纠正是一个重大的考验，要有相当的勇气。
　　第二要承认社会的诉求，跟国家高层权力和政党权力的诉求不在一个层面上，不要把社会空间的问题轻率地提到政治空间里。NGO、NPO跟政府对社会共同追求的目标，有同构，就有分离。政府可以以购买服务的方式去理性推进社会组织的成长，但社会也应该提高自治能力。社会有伤，就治疗；无伤，就自治。国家要还社会一个空间：作为公民的利益组织来讲，公民之间的讨价还价，使公民个人和公民组织之间理性行动的经验得到提升，而不必要动员行政手段和强制的法律手段。
　　第三是致力建构一个妥协和商谈的行为体系。不能再受习惯支配，认为国家和社会是“你死我活”的零和游戏。我们的权力没有和社会的商谈习惯。不能把社会组织看成是一种权力的争夺力量，而应当看作是公民们为了自己的利益和为了自己所期望的公益行动起来的社会有限力量。它期待政府在公民组织之间进行博弈的时候，能提供公正的政治规则和法律规则。
　　南方都市报：两者要互相尊重。
　　任剑涛：今天中国社会管理最大的缺陷，一方面就是权力太过紧张，另一方面就是公民欠缺自律的愿望和能力。
　　南方都市报：在这个困境中，社会组织自身也要反思，能力和公信力的提升，也是赢得政府承认和尊重，双方互建信任关系的重要一环。
　　任剑涛：政府的资源配置方式和社会的自我资源使用方式都要有一个趋近合理化的过程。政府把自己所占有的丰厚社会资源用来改善民生时，不是政府主动拿来自己做分配，而可以以购买社会组织所提供的服务来“分配”。政府必须要有跟企业、资本、社会组织之间的积极互动。这些组织要什么资源，政府可以给它配置，不要自己把资源直接配置到需要的个体。譬如说政府新年给困难户发红包，这些都属于简单的做法，效果绝对是不好的。
　　另一个方面，社会组织要有强大的自治能力，慈善组织基本上是靠有钱人的自愿和高尚，自愿和高尚可能表现为非常粗暴的方法。遭灾，陈光标就来发钱，这个可以叫做“讹诈性”的社会资源配置，钱派完了就没得派了，而且还可能引发派钱者所在组织的运作危机。
　　中国的NGO、NPO和公益组织都需要一种长袖善舞的能力去争取资源，但是要有严格的组织和管理能力，有多少钱办多少事，低成本高效率。社会组织自治的能力和管理的能力要提升，这样使得政府管理社会的时候可管，可管基础上才能建立友谊。政府也需要放下身段，与社会相互磨合。管理社会不能只空谈政治口号，不能空谈行政规章，就是管理细小和具体的公民事务。
　　南方都市报：中国社会接下来的转型中，公民本身的自治习惯的培养也是重要的。
　　任剑涛：公民社会有自治的习惯，但这种社会习性也需要政府去培养。
　　推动礼俗社会的回归，公民形成自治的心灵习性，具备节制、自律的美德、具有强烈的道德感，需要一个长期的过程。礼俗社会一个最重要的表现投射到现代社会来说，就是要有一个相互熟悉的社区，这样才有自治的空间。没有礼俗社会、公民社会的道德感，三鹿、双汇所谓几十道、几百道检验工序都没有用。