张泗汉：铁路司法改革路径

　　铁路司法体制改革，是中央确定的重要司法改革任务。2011年新春刚过，铁路法院检察院的改制已悄然启动，各有关法院、检察院落实2010年12月中编办和两高三部联合签发的《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，铁路司法体制改革步入实质推行阶段。目前，上海、北京、南宁、郑州等一批铁路法院、检察院，相继按照相关文件组织实施改制方案。
　　这次改革，是从根上改，质上改，要把铁路法院、检察院从铁路企业中剥离出来，使之成为独立于铁路系统的专门法院，整体纳入国家司法体制。两院人员不再是铁路员工，集体纳入国家司法人员序列，物资、经费全部纳入地方，实行属地管理。这对于确保法检两院依法独立公正行使审判权、检察权，维护社会主义法治的统一和尊严，有着十分重要的意义。
　　铁路司法改革经历了漫长历程。早在“文革”结束后，铁路司法随着司法体制的恢复而设立之初，其存废问题就存在争议。梳理这30多年来的争议和变迁，有助于为当下的改革厘清方向。
　　争议源头
　　考虑到铁路是全国的大动脉，又具有运输的跨区域特点，1953年，中国借鉴苏联模式，成立了铁路运输法院，专门审理铁路沿线刑事案件。在机构序列上隶属司法部，并未归铁道部管辖。当时铁道部门还归军队管理。
　　1954年宪法颁布，按照“一府两院”设置，人民政府和法院、检察院设立。又根据《人民法院组织法》规定，设立军事法院、铁路运输法院、水上运输法院等专门法院。铁路运输法院设立基层法院、中级法院两级，归铁路系统管理。
　　1957年，在左倾思想干扰下，很多法律制度，包括律师制度都被取消。当年8月，国务院56次会议通过《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》，9月将已经建立的19个铁路法院撤销。这并非意识到铁路法院的独立和公正性问题，而是当时法律虚无主义思潮影响的结果。
　　“文革”结束后，随着司法体制的恢复，1979年7月出台的《人民法院组织法》第二条规定，设立包括铁路运输法院在内的专门人民法院。1980年，司法部和铁道部根据《人民法院组织法》的规定，联合发出了《关于筹建各级铁路法院有关编制问题的通知》。1982年7月9日，“两高三部”（高法、高检、公安部、司法部、铁道部）发布《关于铁路运输法院、检察院办案中有关问题的联合通知》，建立了三级铁路运输法院和铁路运输检察院。
　　当时就有人对此提出异议，认为在铁路系统建立司法机构很不严肃，审判权的公正性受到影响，不符合法治原则。但是，这种反对意见还比较微弱，没有形成主流意见。当时正值严打，铁路作为治安重灾区需要重点整治，需要加强打击，反对建立铁路司法的意见没有占上风。
　　恢复后的铁路法院在职能和机构序列归属方面有了较大变化，扩张了案件的管辖范围，增加了民事和经济审判功能。而原先的铁路法院只承办铁路沿线的刑事案件。此外，还增设了高级法院，由两级升为三级，使整个铁路法院系统在司法体系中的地位得到提升。
　　这时的铁路法院和铁路检察院在业务上由“两高”进行指导，管辖权还是归铁道部，当时增设的铁路运输高级法院就设在铁道部。
　　与此同时，1983年9月，六届全国人大常委会修改了《人民法院组织法》，删去了“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”（第二条第三款）的内容，将第二条第一款第二项中的“专门人民法院”修改为“军事等专门法院”。也就是说，铁路法院从此失去了设立的法律依据。
　　这实际上反映了当时的争议。一方面，“严打”等需要加强了铁路司法的地位；另一方面，在修改法律的时候，又取消了设立铁路司法的明确依据。
　　1987年，“两高”发布《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》，撤销了设在铁道部的铁路高级法院和铁路检察院。这是一个折中的方案。其背景是，有意见提出撤销全部铁路法院和检察院。当时讨论中提出分两步走，先撤高级法院和检察院，因此“两高”出台了这个通知。不过，这个“两步走”的意见没有见诸正式文件。后来并没有继续撤下去，而是保留了基层和中级两级铁路司法机构，这种格局一直沿袭至今。其中的主要阻力是，铁路部门不同意撤销。
　　由此可见，铁路司法的存废一直存在争议。铁路司法的人财物都受制于铁路部门，几乎不可能保持独立审判，司法权力的部门化现象，受到很大非议。尽管阻力重重，但改制必须进行。
　　阻力来自何方
　　上世纪90年代初，全国人大、最高法院启动修改《人民法院组织法》时，就试图对包括铁路法院在内的专门法院进行改革。当时有主张保留的，有主张全部撤销的，还有主张保留一级的。
　　后来的研究结果是，对专门法院总体上保留建制，通过人、财、物关系的剥离，摆脱有关部门的控制。按设想，专门法院经费由中央司法财政统一划拨，干部由最高法院提请全国人大常委会任命，但因涉及诸多原因，改制方案的草案经过20多稿后搁浅，整体性的大规模改革没有了下文，而是决定成熟一个解决一个。例如，对于新疆生产建设兵团法院和检察院的法律地位，1998年12月，全国人民代表大会常务委员会通过《关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》，给予了初步解决。
　　1999年10月，最高法院在第一个五年改革纲要中，对包括铁路法院在内的专门法院的体制，提出逐步改变“由行政主管部门或者企业领导、管理的现状”。2001年，中央有关司法改革的文件亦指出：“逐步理顺设在铁路、林区、农垦等人民法院的管理体制，合理调整机构布局，清理整顿现有人员，将人员编制纳入国家司法体系统一管理”。
　　同年6月，最高法院副院长沈德咏在全国十四家铁路运输中级法院体制改革研讨会上说，铁路法院管理体制不顺，一直是围绕铁路法院生存和发展的根本问题，已经到了非解决不可的地步，“但由于铁路历史长，涉及面广，数量多，人员也多，因此体制改革会更加复杂更加艰巨。”
　　解决“部门、企业办法院”问题，是上一轮中央司法改革任务之一。这项改革从2004年开始，由中央政法委牵头，最高法院、最高检察院、中央司改办等几个机关配合调研、协调。当年12月，中央司法体制改革领导小组提出了“关于司法体制和工作机制改革的初步意见”。2004年，最高法院第二个五年纲要也明确提出，要“改革现行的铁路、交通、民航、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理法院人财物的体制”。
　　2003年，铁道部出台了《关于推进铁路主辅分离辅业改制和再就业工作的指导意见》，尝试将公检法机关、医院和学校等单位剥离出铁路系统，交由地方管理。但是，到目前为止，医院和学校等的剥离早已结束，而铁路公检法的改制还未完成。这一状况主要和改革的动力有关。对于铁路系统来说，医院、学校等主要是负担，但公检法等机构，则主要是权力。
　　由于各方的权力和利益博弈，改革一拖再拖，难以推行。2009年出台的《人民法院第三个五年司法改革纲要（20092013）》，未见铁路法院改革方面的表述。同年7月，中央出台正式文件，要求当年年底完成改革任务，但时隔近一年，具体的改制依然没有实质性进展，到底如何改，也未见公开的征求意见和信息披露。
　　改革的困难就在于，所涉及的复杂利益格局如何平衡，铁路部门是否愿意放弃权力，改革转制后人员安排、经费保障等诸多方面如何解决等。有关部门一直不肯放弃自家权力，是改革中最大的阻力。这也是这项改革横跨2004年和2009年两轮中央司改周期，迟迟不见具体动静的重要原因。
　　铁道部虽然只是国务院的一个部门，但铁路是国家的交通大动脉，涉及到稳定，要改变非常难。2008年的大部制改革中，设立了集公路、航空和水运的大交通部，但铁道部仍独立存在，就可见一斑。
　　改革“两步走”
　　这些年来，社会上不断呼吁改革，历年的全国“两会”，都有代表委员建议废除或改革铁路司法，以防止司法权力的部门利益化。2005年，江苏省高级法院院长公丕祥、湖南省检察院检察长何素斌等104名人大代表提出提案，建议立法禁止在行政机关、企业、事业单位设立法院、检察院。2006年，全国人大代表、河南省高院院长李道民和32名人大代表提交议案，建议取消铁路运输等专门法院。2009年，全国人大代表、吉林省高院院长张文显等人建议，尽快将铁路、林业、农垦等法院一律纳入国家司法体系，与部门、企业彻底脱钩。
　　与此同时，从2003年以来，先后有多位公民和律师，在涉及铁路案件诉讼失利后，纷纷将矛头指向了诉讼纠纷的裁判者本身，以公民建议等方式向全国人大多次提出撤销铁路司法的建议。例如，2009年4月，曹大和被捆绑致死案宣判，绑死曹大和的列车长黄建成获轻判，社会上对铁路法院合法性的质疑继续升温。当年6月，16名北京学者、律师、记者联署将《关于对铁路系统司法权进行违宪审查的公民建议书》提交全国人大。
　　可见，改革势在必行。目前改革的方向已经明确，问题是具体如何改，当下的主流意见是保留铁路司法建制，但要脱离铁路系统，理顺关系，纳入国家统一司法体制。还有一些意见主张改革一步到位，即铁路法院体制不仅脱离铁路系统，也要独立于地方，成为真正的铁路专门法院。
　　我个人基本支持后者，根据我国的实际情况，改革可以分两步走，先将铁路司法从铁路企业中剥离出来，纳入国家司法体制，人财物交地方管理，这只是第一步。
　　司法改革既要打破部门化，也要打破地方化，待条件成熟时再进行第二步。铁路法院要独立于地方，设三级，由上而下自成体系。例如，在首都设立铁路高级法院，中级、基层法院按照铁路局、段分布领域设立，法院人员由全国人大授权最高法院任命，司法经费由国家财政直接划拨，司法行政和审判监督统一在最高法院，使之成为名实相符的专门法院。
　　而且，在管辖范围方面也要调整。铁路法院只负责铁路沿线的刑事案件，可以包括刑事附带民事案件，但纯粹的民事案件，不应该由铁路法院管辖。
　　如果铁路司法改革，在去除司法部门之外，还能在打破司法地方化方面有所建树，或许还能为整个国家的司法体制改革开辟蹊径。比如，司法机构设置打破行政区划限制，将有助于保障司法权力的独立公正行使。