毛寿龙：如何控制政府公车支出

　　控制公车开支，对于我国来说，一直是一个令人头痛的问题。目前，控制公车支出，缺的不是办法，而是让办法更好地发挥作用的条件。而创造条件也很简单，那就是让信息公开，让节约开支的机构和人获得外在的力量，真正有权威，把公车配置好，把过多的开支控制住。
　　资源都是稀缺的，稀缺资源必须节约使用。这对个人是如此，对国家也是如此。对于国家来说，勤俭建国，建设廉洁政府，以最少的成本提供更优质的服务，一直是良好政府的重要追求。所以，良好的政府，其公共财政应更多用于提供公共服务，而用于自身的公务支出，则应越来越少，比如公车开支、公款吃喝方面的开支等等。但是，看似简单的事情，对于中国来说，却一直是一个令人头痛的问题。就公车来说，管理上一直很严格，媒体的监督和曝光，也经常见诸报端，但是公车私用、公车超标、公车费用居高不下的问题，依然比较严重。
　　公车问题难以解决的原因
　　从问题界定的角度来说，公车问题难以解决，与其技术的复杂性有关。一是公车使用本身有很多模糊的地方。一辆公车在路上行驶，很难确定它是公用，还是私用。即使在节假日，在公务员周末加班比较常见的情况下，也很难断定它是公用还是私用。二是从对公车的界定上看，公车是根据公务需要而配备的方便交通的工具。给公务员配备公车，是因为与其他交通方式和工具相比，有其经济的优势和工作的便利之处。三是在中国目前的国情条件下，公车配备，除了公务性质之外，还有级别福利和特权的含义在里面。四是与其他腐败相比，公车私用，应该说还处于比较低的位置上。
　　因为公车使用的模糊性，使得监督公车使用的成本高昂。其实用性也比较差，因为即使找到公车私用的事实，也很容易以加班或者执行其他公务的借口而蒙混过关。最近，有地方政府提出给公车配备GPS系统以监督公车的使用。每套GPS系统的定价在2000元左右，加上每个月的监控服务费，以及相应的监督机构和人员支出，所需费用不少。由于公车使用本身很难界定，估计这套系统使用后，很快就有应对的办法让GPS监控有效，但实际监督失效。因为发现公车使用很容易，但证明公车私用却有很大的难度。
　　完全取消公务车，也是一个选择。公务用车的直接成本显然比走路、骑自行车、坐公交车要高得多。但是走路、骑自行车和坐公交车，往往比较耗费时间，更何况，很多地方公共交通不便，在执行公务时，使用公务车是不可避免的。不过，并不是所有的时候使用公务车都是方便的、低时间成本的。因此，鼓励公务员坐公交车、骑自行车办理公务，尤其是在大城市交通拥堵的情况下，也是一个选择。与出租车相比，公务车有私密性、方便性的特点。如果以搭出租车取代公务车，也存在用私人发票报销的情况，在很多情况下很难查证它到底是否是公用。所以，出租车是一个选择，但是要用出租车来替代公务车，从而控制公车私用，并不是一个好的选择。
　　公车腐败严重，治理公车腐败难度很大，这与衡量标准的内外差异有很大的关系。对普通公众来说，一方面痛恨公车腐败；另一方面，却又以拥有公车为荣，有公车，简直就是成功的标志。对政府监督部门来说，一方面三令五申，不许公车私用，但另一方面又网开一面，很少有人因为公车私用而受过处分。因为双重标准的问题，很多法律和规章，包括纪律，往往形同虚设，很难落实。其结果是，公车数量越来越多，公车私用越来越难以控制。
　　对现有公车控制方法的评价
　　当前，对公车的控制手段，列举起来，大体有如下几个方面：一是对支出资金方面的控制。控制总体支出的增长幅度，最好是支出有所下降。这是目前很多公车控制方案的努力方向。二是对公车本身的控制。控制公车总体数量，严格控制用车标准，严格按级别配备公车，取消超标准用车。三是对公车的使用控制。
　　第一个方案是控制资金支出，最简单的方法是实行总量控制。可以以往年的支出为标准，冻结公车支出费用的增长，减少或者控制增长速度；或者根据工作需要，重新进行用车量计算，然后在总数上予以控制。然后，在总数控制的基础上，实行各部门包干。复杂一点的方法是取消公车，把公车开支转变为公务员个人开支，每个人按级别和工作需要发放用车补贴。在实践中，总量控制和个人开支补贴通常是结合在一起的。其实施的前提是，公务员一般都有私车。公务员用私车办公事，政府给公务员发放私车使用补贴。这样，既确保了公务用车，又充分利用了私车，还避免了公车周末停驶的浪费。不过，该方案遭到了社会上的广泛批评。因为根据这一方案，参加车改的公务员，实际上都获得了一笔不菲的收入，有的一个月高达七八千元。这相当于是把公车支出货币化分配了。因此，该方案虽然有利于控制支出，但因为缺乏社会支持，实践中一般执行不下去。实际上，货币津贴式的改革，相当于变相发工资，缺乏社会支持，而公务员实际受惠不大。所以，总量控制、个人补贴，虽然在经济上很可行，但实际上并不可行。其关键的原因是，这一方案，在很大程度上把过去不合理的公车支出合理化了。
　　第二个方案是控制车的配备。控制车，一是严格控制专车，严格按级别配备专车，严格控制用车标准。二是将所有的公车集中管理，各部门用车需要申请。对来访的宾客，则由专门的接待用车接待。用车单位和集中管理单位按用车数量，如里程数，结算费用。这个方案，可以避免社会舆论的批评。但是用集中管理替代分散管理，并不一定可以真正实现控制公车支出的目的。一方面，虽然在名义上控制了专车的使用，但实际的专车数量却可能因此而失控。因为没有达到配备专车级别的领导，同样也可以非正式地拥有专车，也就是某个车非正式地专门为某个领导服务。这些领导，没有专车，也没有专职司机，但无胜于有。另一方面，依靠集中管理建立起来的管理机构，一般来说级别比较低，在现行的政府体制里，很难确保集中管理的效率就比分散管理的效率更高。正因为这些原因，控制车的做法，实际上并没有有效控制公车支出。
　　第三个方案是控制车的使用。控制支出，得不到社会支持，集中管理车，体制上往往无效，就只能控制车的使用了。对此，很多人建议，给公车贴个标签，甚至写上是某某单位的车，从而方便公民监督。但这个方案难以实施的原因是，公车的使用，实际上很难确定它到底是在公用还是私用。即使在周末发现公车使用，实际上也很难确定公务员是不是在加班，而公务员加班现在很普遍。最近有地方提出来，给所有的公车装上GPS，一旦发现公车私用就会自动报警，除非经过申请，其起点和终点以及路线都有明确的申请和批准。这项技术，可以给集中管理的体系提供信息技术，从而弥补集中管理机构管理权威不足的问题。芬兰政府就用这个系统严格管理公车使用。不过，这个系统在芬兰安装5年之后，几乎没有发现过违章问题，于是就卸载了这个系统。这说明，公车管理在芬兰不构成问题。在各方面因素都不利于对公车进行严格管理的氛围里，这套系统能否有效运作，是值得怀疑的。因为类似的高技术，在其他领域并没有发挥出有效的作用，比如卫星拍照，可以发现土地违规使用，但这项技术并没能有效地控制土地的违规使用。
　　要创造条件，让现行办法更好地发挥作用
　　目前用过的控制公车支出的三套方法，经过各地的实践，并没有有效控制公车开支的增加，而类似的措施，在很多国家都很有效。在有的国家，甚至不需要使用这些方法，就很容易控制公车的使用。这说明，并不是这些方法没有用，而是在使用这些方法的时候，需要改善使用这些方法的前提条件。
　　首先，要把内部控制转变为外部控制。第一套控制支出的方案，虽然可以控制开支，但由于信息外部化后，暴露了把不合理开支合理化的问题，使得方案得不到公众的支持。所以，要真正控制公车支出，就需要把支出本身公开化，从而获得民意的支持。通过政府信息公开，公开用车支出，并获得民意的认可，是这一方案有效运作的先行条件。
　　其次，控制车，也要变内部集中管理为公开管理。至于是否集中，只是管理方式的选择问题。集中或者分散，都是可以选择的。因为缺乏公开性，所以控制车的机构就会没有力量；因为是内部管理，管理车的机构才会因为不受领导重视或者行政级别的支持而缺乏管理的权威。只要把专车公开，把车的配备公开，接受社会的监督，对违规行为也同样公开，才可以真正有权威，把车管好。
　　第三，管理车的使用。这个方法在芬兰不用高技术，同样可以把车的使用管好，其原因是芬兰的管理，包括GPS信息，都是公开的。而在中国，即使有卫星技术，也很难奏效，其原因是，这些技术都是内部管理技术，没有外在的力量的支持，即使是高技术，也会失效。
　　所以，目前，控制公车支出，缺的不是办法，而是让办法更好地发挥作用的条件。而创造条件也很简单，那就是让信息公开，让节约开支的机构和人获得外在的力量、真正有权威，把公车配置好，把过多的开支控制住。