竹立家：土地腐败为何屡禁不止

　　从最近几年揭露的几起“土地腐败”大案来看，如福州仓山区和青岛崂山区的土地腐败窝案，参与腐败的官员之多，腐败金数额之大，令人震惊，引人反思。
　　中央严打土地腐败
　　有土地专家估计，全国每年土地收益流失至少有100亿元以上。土地腐败已经成为官员腐败的一个重要通道，成为民怨、民冤的一个重要诱因，成为破坏我们党和政府威信的一个重要原因。对于土地腐败的危害，我们怎么估计都不过分，必须引起高度的警觉和重视。
　　事实上，土地腐败问题的严重性中央早有察觉。2004年10月，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，有专家称，《决定》是迄今为止中国实行的“最严格的土地管理制度”。2005年1月，中央下发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确规定要规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度；强调要加强土地出让制度建设，严格控制划拨用地和协议出让土地范围。2006年7月，国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》两个文件，2006年8月1日起开始实行，标志着对国有土地的使用管理进入可操作阶段。
　　但也不可否认，要真正遏制土地腐败，对国有土地进行有效管理，我们还有很长的路要走。早在上个世纪90年代初，我国就出现了失控的圈地大潮，在屡禁不止的情况下，1997年4月15日，中央下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，通知要求全面冻结非农建设用地一年。1998年4月又发出《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》，继续冻结一年。但严厉禁止圈地潮效果并不理想，越是严厉禁止，一些地方政府与商家越是在土地资源稀缺中看到了无限商机，权钱勾结加大了圈地狂潮。在“冻结”前的19911995年间，我国每年平均净减耕地440万亩。而从“冻结”通知下发的前一年19962003年的7年间，我国年均耕地净减量却猛增到1428万亩，为什么？主要的和根本的原因是地方政府在地方利益的驱动下，有的甚至就是在领导个人利益的驱动下，权商勾结狂圈土地。
　　土地腐败原因在哪
　　首先，土地开发既是“权力密集”和“资本密集”的双密集地带，是酝酿团伙腐败的温床，又是地方政府谋求地方财政利益的最有效手段，为地方政府追求土地的增值收益和产生腐败留下了巨大的空间。我们知道，地方政府是土地供应和商品房供应的源头，土地和商品房都由地方政府掌握，地方政府是整个游戏规则的制定者和仲裁者。诸如棚屋拆迁、改造、农地征用和工业园区开发等，都由政府说了算。人情地、关系地、首长地已经成为腐败的重要滋生地。特别是在现行体制下，由土地产生的资产性收益和大部分税费基本归地方所有，使一些地方政府财政高度依赖土地收益。2005年，全国土地出让金总价款达5505亿元，占同期地方本级财政收入15092亿元的13还多，土地收益在一些地方已成为典型的“第二财政”，在个别地方，土地收益占本级财政收入高达80，有变成“第一财政”的趋势。在强大的地方利益驱动下，有些地方领导借地方“公益事业”、“公共利益”之名，为自己圈地敛钱找到了借口，也为自己贪腐留下了空间。
　　其次，经营性土地挂牌招标，已成为世界各国土地资源有效管理的一种普遍形式，有效地遏制了暗箱操作和腐败现象的发生。但是，一方面，我国土地出让招标长期没有得到有效执行。虽然到2004年，各省区市普遍出台了挂牌招标政策，完善了招标管理办法，制定了挂牌招标操作规则，在全国确立了土地出让挂牌招标制度，市场在土地资源配置中的基础性作用进一步得到发挥。但据国土资源部负责人在2006年7月30日答记者问时披露，2002年到2005年4年间，挂牌招标出让面积占出让总面积的比例仅分别为14。57、26。81、28。86和35。06。这种状况说明市场的基础性作用并未得到充分发挥。另一方面，我们看到招标的实际情况是，我国的政府网站和地方新闻媒体关于工程招标的信息发布在多数情况下要么不规范，没有专门的、权威的、政府指定的发布渠道，要么信息不完整，至于招标的时间、地点、报名条件，特别是招标结果，既不向人大汇报，更不向社会发布，根本无意让舆论、人大和社会监督，在这种情况下，不发生腐败的概率几乎为零。
　　要遏制土地腐败，重在制度建设，除了认真落实国务院新出台的从行政手段上引入土地违法问责制以外，重要的是要执行严格的挂牌招标制度，要规范招标公示渠道、招标程序、招标结果公示等制度，要引入外部监督机制，特别是人大的监督、舆论的监督和被征地人民群众的监督。制度的意义重在执行，如果不执行，制度就是一纸空文。