公共政策分析与政治民主

　　台湾大学政治学系朱志宏教授在“公共政策分析：现状与展望”一文中对公共政策分析在美国和台湾的发展和现状的阐述提出了许多十分有意义的论点。其中最值得注意的是政策分析与政治民主的关系问题。根据朱教授的观点，公共政策分析与民主政治有着密切的相关性。其一，现代公共政策分析作为一个新兴的专业学科发源于民主制的美国，六十年代后期以来政策分析的研究和教学在美国得到了快速的发展。公共政策分析在台湾的引进和发展也正是其政治制度发生巨大变化的时期。其二，“公共政策分析必须在健全的官僚组织和健全的政策环境下得以顺利开展，否则难免滞疑难行”。因为，现代官僚组织的病态现象只有通过健全制度和加强民主方能根治。而健全的政策环境的产生则需要政府“尊重市场机制与民主政治的精神”。朱教授的观点无疑提出了值得进一步深入探讨的两个问题：政治民主是不是公共政策分析赖以产生和发展的必要条件？公共政策分析与政治民主是相容的还是不相容的？我想就这两个问题阐述我的看法。
　　要回答这两个问题，首先有必要弄清楚公共政策分析学科产生的原因以及目的。公共政策分析专业学科在美国的产生有两个特定的原因。其一，正如朱教授提到的那样，二战后所产生的大量的社会和经济问题日益需要政府作出实质性的政策干预。而这些问题的复杂和棘手使政府在制定公共政策时必须借助有效的政策分析手段，以维持其对社会的有效管理和控制。正是这种来自政府的大量需求（制定有效的公共政策）刺激了政策分析学科的产生和发展。其二，作为应用学科，政策分析必须要有一整套科学的分析方法和手段。二战以来美国社会科学（尤其是社会科学研究方法）的飞速发展正好为政策分析提供了许多行之有效的新方法和新手段。公共政策分析在它产生的时候就有了明确的方向，如汤马斯戴伊指出的那样，其作用是增加有关政府行动的有用知识，它能够帮助政策制定者“改进公共政策的质量”（ThomasR。Dye1976，p。108）。因此，公共政策分析的目的是为政府提供有效的政策方案，它要求的是科学性和有效性。这种科学性和有效性是建立在对政策问题、政策环境、政策目标以及替代方案选择等要素的科学和理性的分析基础之上的。科学与理性在这里占主导地位。
　　相比之下，政治民主所追求的则是政治上的理念。根据罗伯特达尔的概述，这些理念包括避免专制、保障个人基本权利和利益以及政治平等诸多方面。而体现这些理念的首要途径就是平等的政治参与（RobertDahl，1998，pp。45，37）。政治参与涉及的是政策过程。戴卫伊斯顿（DavidEaston，1965a）曾把公共政策看作是一个政治系统输出的政治结果，并认为这种政治结果的输出是“对社会价值进行权威性的分配”。在民主政治中，公民可以通过政治参与使自己的愿望和利益反映到公共政策中去。在大规模的民主政治体系中，这种参与体现为复杂的政治过程，包括利益整合、利益表达、院外游说以及代议制政治体系的运作等。在实际政治中，公共政策在许多情况下很难满足社会各个利益团体相互间不一致的甚至是相冲突的价值取向和利益要求。因此需要通过代表各个利益团体的政治家之间的协商、妥协、说服、对抗以及按规定的民主程序和多数规则进行表决，最后作出决定。在这里，政治的方法和手段占主导地位。
　　此外，研究民主政治体制下的公共政策必然要涉及公共政策分析的目标和政治民主目的之间的相容性问题。公共政策分析的目标是制定科学的和有效的公共政策，其途径是运用科学的分析方法和吸收少数的有专业训练的专家参与政策制定的议程。而民主政治的目的是使公共政策的制定反映多数公民的利益和要求，其途径是平等的政治参与和利益表达上的多数原则。很明显，两者在公共政策选择上有不同的评估标准。其选择结果也会有明显的差异。这就给公共政策分析家以及理性的决策者提出了一个难题即科学性和民主性或有效性与回应性之间不相容问题。当这种不相容产生的时候，政策分析家或理性决策者如何作出选择？或者说，如何才能制定出使两者能够相容的政策方案或政策？
　　从上述分析来看可以得出两个初步的结论。其一，就其目的和手段而言，民主政治不一定就是政策分析产生和发展的必要条件。公共政策分析作为一门应用性学科有着自身研究领域和分析方法，它的发展不应该也不会由某种政治体制所决定。不同的政治体制仅应该被作为政策过程和政策环境中的重要方面给予考量和分析，它只应该是政策分析的研究对象，而不是决定政策分析学科发展的条件。否则会使公共政策分析赖以产生和发展的一些重要因素被忽视，抑制公共政策分析学科在理论和方法论上的发展。其二，在公共政策分析和政治民主的关系中存在一定的不相容性。研究和解决这种不相容性是公共政策分析学科有待突破的课题。
　　参考书目：
　　Dahl，RobertA。（1998）。OnDemocracy，YaleUniversityPress。
　　Dye，ThomasR。（1876）。PolicyAnalysis，UniversityofAlabamaPress。
　　Easton，David（1965a）。ASystemsAnalysisofPoliticalLife，Wiley，NewYork。