竹立家：公务员制度改革三议

　　世界各国经济社会发展经验证明，公务员制度可以为发展和维持一个有活力的经济及一个和谐的社会环境提供极大的帮助，尤其可以设定有利的宏观经济环境和社会发展环境，并缓解市场缺陷所造成的冲击。我国自1993年正式实施国家公务员制度以来，对发展和完善社会主义市场经济体制和维护安定和谐的社会生活秩序起到了重要的作用。但经过10多年的发展，也有一些重要的经验与教训值得总结。从宏观层面来看，随着党的十六届三中全会以后政府公共政策制定的指导思想向经济社会全面协调发展的方向转变，公务员和社会主义公共机构的作用在新的政策环境下需要重新界定，以便为21世纪中国社会的稳定协调发展打下坚实的基础。概括地讲，要建立一支训练有素、受过完整教育、忠实于国家民族利益的国家公务员队伍，有三个关键性的问题不容忽视。
　　一、要重视国家公务员范围界定的研究，即哪些人属于国家公务员。这是一个既简单又复杂的问题，也是建立一支有效的国家公务员队伍的关键。我们知道，公务员制度是一个国家致力于经济社会发展的一整套体制安排，包括政治和经济安排的一部分，是在组织层面上如何使整个政府机制立足创新的前提。从理论上讲，公务员制度的研究基本上是两类问题，一类是结构、组织和人事问题；一类是公务员制度与运作于其中的更广泛的政治和经济制度之间的关系问题，而这两类问题都与公务员范围的正确界定相关联。在一个社会的各类组织中，只有政府组织才有能力建造种种不可或缺的基础设施和发展的基本条件，以保证经济充满活力和社会的和谐发展。除国防和外交以外，交通、通信网络、教育体系、保健、卫生、农村发展、法律、秩序、社会安全、适宜的货币和银行制度、宏观经济政策、环保政策、人力资源开发、最低限度的公共保健等实现经济和社会发展而必不可少的一系列创设活动，几乎都离不开政府行为。在一个较为成熟的社会，这些公共产品、半公共产品和公共服务的提供基本上是通过公共机构实现的。这些机构的政府工作人员都属于政府雇员，即国家公务员。这些政府雇员的一个最主要的特点是其薪资的发放来源于纳税人，并通过国家财政来支出。一般来说，这些发达国家的政府行为，已经实现了由“权力本位”到“服务本位”的转变，政府核心部门或公共政策制定部门的国家公务员平均约占公务员总数的10左右，其余的90都在公共机构工作，如医疗卫生、基础教育、科学研究等。这些部门是公共产品和公共服务提供的最基层单位，政府对社会、对人民的承诺和服务，是通过他们来实现的。我国在公务员制度改革过程中，必须吸取较为成熟的发达国家在公务员制度改革中的经验，在公务员范围的界定上要立足于服务本位，逐步消释权力本位在政府活动和公共生活的主导地位。
　　二、要重视公务员的职级划分的研究，即如何合理地设置公务员职级，才能在公务员内部形成激励竞争机制。这一个问题与第一个问题密切相关。我们知道，现代公务员制度的一个主要特点是传统官僚或以权力为中心的官僚在逐步减少，而政府或公共机构主要是由技术官僚组成，随着服务本位代替权力本位，公共部门的人力资源结构将发生巨大的变化，职级的权力层级设置已不能满足公共生活的需要，必须扩大职级，按照公共产品和服务的需求科学划分。一般来说，在市场经济较为发达的国家，公务员的职级平均分为3大级，即高级、中级和低级公务员。每大级基本又分为20小级，总共有60小级。每个大级中的20小级，平均每两年一个台阶，如无大的过错，基本自动晋升。这20小级管40年的时间，基本覆盖了一个人从大学毕业到退休的整个职业生涯，你只要干好职位工作，无须溜须拍马去追求“权力”，一样可以得到满意的职位工资与福利，当然，如果想从低级到高级公务员，必须经过严格的考试。科学合理的职级划分，有利于提高公务员干好本职工作的愿望，减少用人中的腐败，从而提高公共机构提供的公共产品和服务的质量。
　　三、要重视中央与地方公务员制度的区别研究，制定《中央和地方公务员法》。这样做的好处首先是有利于统一标准。中央各部门之间在晋升、工资和福利待遇等方面一致，防止个人和部门利益大于国家利益。地方可以根据其不同的经济社会发展水平制定不同的公务员法规，中央人事部门监督执行，使公务员的待遇基本与当地的经济发展水平保持一致。而且这也有利于业绩管理和职位评价。
　　以上三点是相互联系的公务员制度改革宏观层面的分析，但对于我国现阶段的公务员制度改革至关重要，不可不察。新世纪的政府竞争，主要表现为人才竞争，好的公务员制度是建立一个有效政府的基础，也是实现国家发展目标的重要前提。