竹立家：公共政策应当体现制度理性

　　从公共管理的角度讲，政府就是制定公共政策的。从公共精神出发，为了公众的利益，实现公共价值是政府决策的基础和基本追求。在当代政治话语体系中，政府只做两件事：一件是制定公共资源和价值如何分配的规则；另一件是独自管理社会上公共权力的使用。前者是指政府的政策制定或决策职能，后者则是指政府的执行职能。一个好政府，就是一个既能制定好政策，又能通过强制性权力使好政策在实际社会生活中得到落实的政府，二者缺一不可。
　　不言而喻，政策制定过程是一个复杂而反复博弈的政治过程。说到底是一个决定“什么人，在什么时候，怎样得到什么”的过程。因此，决策过程事实上是一个资源、价值、机会、利益在社会公众之间重新配置的过程。虽然决策过程非常艰巨复杂，但在文明世界，“宪法原则”是政策制定过程的最根本原则，“民主参与”决策是文明世界的普遍做法，也是衡量一个国家、一个社会政治文明程度的主要标志。一个涉及公众利益的公共政策，首先必须能真实地反映人民群众的愿望与要求；其次要有规范正常的社会与公民参与渠道，政策制定过程要公开透明，政策执行过程也要公开透明。
　　我国是社会主义国家，人民是国家的主人，从理论上讲，政府的合法权力来源于人民的同意。而要实现人民群众当家作主的权利，促使政府能按照人民的意愿公正地制定公共政策，正确地行使公共权力，人代会是政治博弈的基本平台。我们知道，各级人代会是人民通过自己的代表发挥和展现自己权利的法定机构，各种各样的公共政策，大到法律法规，小到关系国计民生的具体而重大的公共政策，人民代表都可以通过人代会这个政策辩论机构展示自己的权利，促使即将出台的公共政策更加合理，更符合公共价值和公众利益。
　　因此，我们所说的民主决策中的公众参与，首先是指由人民选举出来的代表参与政策制定。因为在任何国家，社会上的每一个人不可能都直接参与到政策制定中来，一般来说，人民通过自己的代表实现自己的民主权利。这样做的目的是既能保证政策的公平公正，又能使政策制定过程更有效率。但要使人民代表真正发挥作用，必须有两个制度前提，一个是基层人大代表的直接选举制和中央人大代表的间接选举制，给人民以平等的民主选举人大代表的权利。只有这样，人民代表才能代表人民大胆地进行政策辩论，也才能制定出符合国家利益、社会利益和人民利益的好政策。二是人大代表专任和常任制。各级人大代表根据当地的实际情况限定法定名额，使之成为一个专任常设的议事和辩论机构，涉及公众利益的重大政策事项，都必须拿到人大进行规范的政策辩论，通过平面和立体媒体向社会公布甚至直播，公开透明，引导公众和舆论参与，这样做的结果就可以极大地减少由权力垄断和权力运行过程不透明所造成的政策浪费和政策失误，也能对政策执行过程的权力腐败形成有效的监督。更为重要的是人民群众对自己的民主权利有了直观性的认识，对政府有了自觉的向心力。
　　必须强调指出的是，民主决策过程是一个“制度理性”过程，制度理性是指社会资源和机会在社会公众之间的公平分配，这种公平分配是通过机构和机制实现的，没有真正的民主运行的机构和机制，就没有公民民主参与的渠道和制度平台，也就使公民参与变成一句空话。对于一个国家和民族来说，广义的政府改革也包括议事机构的改革，议事机构的改革是政治改革进程的重要组成部分，是实现“宪政”的关键步骤。温总理在2010年《政府工作报告》中强调要实现人民的“选举权、知情权、参与权、表达权、监督权”这五项基本权利，具体落实的机构和机制保证就是各级人代会。只有人民选举出来的人民代表切实负起责任，认真行使这五种权利，才能不辜负人民的期盼和重托，也才能制定出符合公共利益和公共价值的公共政策，最终实现人民的“幸福”和“尊严”。
　　一个以人为本的和谐社会，是通过好的公共政策实现的。而好的公共政策必须通过公众的民主参与才有可能制定出来。在社会主义民主社会，公众民主参与的基本形式是通过自己选举出来的人民代表实现的，参与的制度平台是各级人代会。因此，人代会是实现社会主义民主的有效形式，是通过民主的方式组织对各种各样的公共事务和公共政策进行民主辩论的平台，是对各级政府部门提出的“政策建议”进行质询的平台。这就是说，相关的政府部门提出的政策建议，其主要负责人必须首先在各级人代会作出详细的政策说明，接受人大代表的质询、辩论、投票表决等民主程序。由于整个过程是在公开透明的原则下进行的，允许感兴趣的社会公众旁听和媒体的现场报道，因此，在经过严格的民主程序以后，人大代表在最终投票时一般会对自己的一票负责，因为所有过程都是在社会的监督下进行的，作为人民选出的人大代表，就必须对人民负责，否则，其人大代表的位子就不稳。
　　在程序民主、公正、公开的原则下，投票的结果只能是少数服从多数，这是在民主政治的前提下的必然要求。目前，一些地方政府组织的所谓“听证会”，基本是由政策建议部门出面组织，无论形式上看起来多么民主，由于一开始其民主程序就错了，这因为在社会主义政治民主的框架内，政策建议部门可以对提交的政策议题召开专家论证会、群众论证会等广泛收集意见的会议，但没有资格自己对自己的政策建议搞一个听证会，这样一来，可以肯定即使是群众不认同的政策建议一般都会通过，所谓少数服从多数也只是一句空话。就是说，在这样的政策对话平台上讨论少数与多数的问题，没有多大的意义。
　　至于政策效率问题，在民主政治的前提下，可以分为“制定过程”和“执行过程”两部分来看。在政治民主的话语体系中，政策制定过程的原则是民主、公正、公开，充分的辩论与协商。换句话说，是政策的正确性和对社会的效用，而不是要求效率。我国社会经济发展中常见的政策性浪费和政策性损失，不但造成了极大的经济资本的损失，而且也造成了极大的社会资本的损失，使人民对政府的信任度或政府威信受到了极大的伤害。我们所讲的政策效率，在现实的政治社会生活中，主要是指执行效率。长久以来，我国政策制定中一直存在着“重领导决策轻执行”的问题，结果是政策执行效率很差，即使是一些正确的决策，在执行中也大打折扣。
　　总之，政策是执政党的生命。在社会主义的制度框架内，我们应发挥我们社会主义的民主制度优势，发挥人代会在国计民生重大决策事项中的作用，做好民主决策。只有切实通过民主的办法为人民谋福利，才能真正实现社会的长治久安。