汪伟全：论地方政府间合作的最新进展

　　地方政府间合作既是公共行政改革的趋势，也是当前行政科学研究的热点。经济合作发展组织（OECD）把这种全球范围内府际合作趋势，归结为以下几个原因：环境保护和经济持续发展等政策问题，亟需区域内各地方政府间协力处理；区域经济发展失衡，地方政府间必须通力合作解决失业和贫穷等社会问题；在全球化的冲击下，区域内各地方政府间必须藉由资源和行动的整合，以发挥综合作用和提升地方竞争力。〔1〕与全球府际合作趋势相一致，中国地方政府间合作亦然。国内地方政府间合作的发展历程，经历了启动（19821986年）、沉寂（19871989年）、重新启动（19901999年）、快速发展（2000至今）等四个阶段。特别是进入新世纪以来，随着区域经济活动一体化日益增强，地方合作也随之开展得如火如荼。
　　地方政府间合作的最新进展
　　合作组织类型众多，且形式多样化。目前我国的主要合作组织有如下类型：一是省级层面的省市间的经济协作区：如长三角经济区、东北经济区、五省区经济协调会、西北五省区经济技术协作联系会、三峡地区经济开发区等；二是省市毗邻地区经济协作区：如嫩江流域经济区、湘桂毗邻地区经济协调会、闽浙边区三地一市经济技术联谊会等；三是省内经济协作区：如闽南经济区、苏扬两地经济技术协作网、浙东经济技术联谊会等；四是城市间技术与经济协作网络：西北五城市经济技术联系会、长江沿岸中心城市经济协调会、十五城市横向经济联合恳谈会等；五是跨地区的对口援助：如北京市支援内蒙古自治区，天津市支援甘肃省，上海市支援云南省和新疆维吾尔自治区等。
　　地方政府间合作组织不仅数量诸多，而且形式亦多样化：（1）高层联席会议，如武汉经济协作区市长联席会议。（2）城市政府联合体，如辽宁沿海城市经济区联合体。（3）非政府组织合作论坛。这些非政府组织在加强区域合作理论和实践宣传、探讨总结和交流区域合作经验和对策方面作了大量工作，而创办刊物和组织研讨会是两种最主要的方式。（4）区域内经贸协调会，如西南五省七方经济协调会。（5）跨经济区的地方政府联合。（6）签订协议与意向书。（7）采取联合行动，如京津冀三省市联合防治森林病虫害的行动；“非典”和“禽流感”期间部分省市的联合行动等。（8）设办事或联络机构，如四川开县从1992年起在成都、上海、重庆、新疆和晋江建立了6个办事处，以帮助输出的农民工解决问题。
　　合作领域深化，内容不断扩大。地方政府就这些项目广泛开展合作：（1）基础设施建设。各地方政府就水电、高速公路、铁路、港口等设施，展开全面深入合作。（2）环境保护。针对环境污染的外部性，需要地方政府间就跨界污染进行协调。（3）旅游资源的开发与整合。（4）贸易一体化。以降低物流成本、加快周转速度为宗旨，力争实现区域通关一体化。（5）产业结构转移和升级。为了资源优势互补、提高区域竞争力，地方政府间就产业结构调整问题进行协商与合作。（6）搭建信息服务平台，就社会医疗保障、人力资源、自然要素等事项予以信息技术服务。
　　制度化水平逐渐提高。长期的合作实践得出这样的结论：地方政府合作能否有效运转，取决于能否建构良好的制度环境、合理的组织安排以及完善的合作规则。其中，制度环境是基础保障，组织安排是结构保障，行为规则是具体的激励与约束保障。当前地方政府间合作逐渐成制度化、程序化，主要体现在这几个方面：一是创建府际间合作的长期互动机制。长期互动机制使政府间减少道德风险与逆向选择，有利于在心理上培育就合作事宜的互动之互相期望。二是共同遵守的合作公约日趋成熟，内容包括信息公开与披露制度、开放共同市场、统一开发利用自然资源、统一整治和保护环境等各方面；三是监督与约束机制。在合作方发生纠纷的时候，有可以依据的法律、具有仲裁权的协调机构和组织。
　　推动模式的多元化。当前地方合作机制大体上可以概括为三种模式：一是互利模式，其基本条件是合作的各方均可从合作中获益；二是大行政单位主导模式，其基本条件是在合作各方中有一方获益多，以至于它可以单独承担地方合作的成本；三是中央诱导模式，其基本条件是中央要求地方之间的合作或制定鼓励地方合作的政策。但是，当前的地方政府间合作类型主要以互利模式和中央诱导型为主，而大行政单位主导模式相对较少。
　　互利模式最大特点就是地方政府之间的地位是平等的，参与方从合作中获益。但是，合作的形成和维护需要经过充分的讨论和协商，因此合作的谈判机制显得非常重要，这就使相关各方需要有一个场所，平等的表达自己的意愿；与之相对应，中央诱导型的地方合作在中国具有特殊的功能。长期以来，地方合作被中央政府当作缩小地区发展差距的一种手段。省之间的对口支援和对口帮扶一直在中央的安排下进行。
　　积极培育区域合作文化。以地方合作为基础，积极宣扬互相依存、共同发展的区域价值理念。例如，长三角洲地区就一直努力在打造“共赢长三角”、“一小时经济圈”等长三角合作文化。从狭义角度理解区域合作文化，是指在一定的经济文化背景下，在一定的区域范围内，各地方间长期生成、发育起来的彼此间互相信任、相互团结、彼此依存的价值观念、精神理念以及行为规范。在现实中，合作文化被认为是联系地方合作关系的重要纽带。它不仅促进了人们自发的横向合作网络的形成，以及互惠规范的建立，而且还有效地防范和克服了人们在区域共同体生活中的“机会主义”行为。
　　以目标实现为导向，以问题解决为准则。当前地方政府间合作的一个重要特征就是日益务实，人们逐渐抛弃那种“只闻雷声不见下雨”的形式主义，对地方间合作寄予解决实际问题、提高整合效应的期望。参与方围绕合作任务，精心安排，扎实推行；即便是合作中发生冲突，也力求理性解决。例如，当地方政府间合作发生冲突时，除了通过行政命令、行政裁决等传统方式与策略外，更强调功能整合，通过地方政府间行政协议、行政契约的方式发展合作关系，达到地方政府间的整合效益。注重实效的合作原则也进一步推动了各方的行动积极性，形成合作与绩效之间的良性循环：地方合作使得目标实现、问题解决、提高政府绩效；而这些合作成绩又进一步激励地方政府投入到合作活动中来。
　　地方政府间合作的发展趋势
　　毫无疑问，地方政府间合作是当代中国政治与经济生活中的热点话题。那么，地方政府间合作的未来发展趋势将是什么情景呢？其具体情形如下：
　　趋势之一：就是注重合作信任，营造府际资本。在长期的合作博弈中，地方政府认识到，信任是政府间合作的基础。信任能减少交易成本，增加行为有预期，从而使合作方获得最大福利；此外，信任也是减弱合作机会主义的重要途径。因此，合作信任的构建是地方政府间合作关系的重要内容，也是未来府际关系发展的重要趋势。本文借用罗伯特帕特南提出的“社会资本”概念，把府际间相互信任的态度和机制概括成“府际资本”。所谓府际资本，是指彼此互不隶属的政府，参与所共同熟悉的和所公认的互动关系网络，表现为彼此间合作、互惠、信任的态度和制度。府际资本在发发展地方政府间合作关系具有两个方面作用：一方面，府际资本通过避免任何一方政府的投机行为而有效地规避利益冲突。政府间的互相熟悉程度会抵消交易对手可能的投机行为和避免“囚徒困境”，而且政府间过去合作的经历产生了政府间的信任与相互依赖。另一方面，府际资本可以成为区域治理中的一种管理机制，降低政府间合作的交易成本。换言之，当政府间有一种较好的信任关系时，这样的关系就成为一种协调与管理机制，以降低双方的沟通成本。对此，帕特南评价说：“如果要维护共同体社会的存续，私人之间的信任可能是最需要在人们之间传播的道德品质。”在一个联结纽带是以信任为基础的“互惠与合作的横向关系，而不是权威与依附的垂直关系的共同体中其政治生活越接近共同互惠援助基础上的政治平等的理想状态，政治生活越采取自治的形态，就可以说这个共同体越有公共精神。”〔2〕
　　趋势之二：关注利益协调与整合。利益协调是地方政府间合作的核心，建立和完善利益补偿机制对于地方政府间和谐关系构建至关重要。当前地方利益冲突的内容，集中表现为地方官员的晋升竞赛，产业结构的淘汰与升级、技术创新的扩散效应、人力资本的流失与获取、自然环境的破坏与保护。地方合作中恶性竞争、机会主义行为时常发生，这与利益协调机制低效密切相关。国际经验表明，地方政府间合作关系与是否有完善的利益冲突与协调机制是直接相关的。因此，唯有健全利益协调与整合机制，才能使地方政府间合作关系持续、健康、深入发展。这就须解决以下几个问题：一是思想观念上，实现由传统的狭隘地方主义向相互依存、既竞争又合作的新型地方主义转变；二是地方利益的形成机制上，要妥善处理和解决中央政府与地方政府之间的权力集中与权力下放如何实现平衡、财政分税制下的税源与税种的合理化、区域经济内产业结构的合理布局等问题；三是利益协调的制度设计上，要创新一系列新型的利益分享机制与利益补偿机制，形成一整套制度化的议事和决策机制，以合理协调整个区域的经济发展利益，实现整体利益与局部利益的统一；四是机构设置上，设立切实可行的组织形式，为利益协调机制的执行提供有力保障。
　　趋势之三：由“科层互动”向“网络治理”转变。目前关于合作事务的参与、协商、推行，均是构筑在科层官僚制组织结构的基础之上。然而，科层组织有天然弊端无法克服：科层的水平化，使组织内部、组织之间的联系更加困难；过于制度化容易压抑工作人员的创新动机，往往造成效能不增加反而下降；逐层管理虽然可以促成机关运作的理性化，但体制作用超过其所处能处理问题能力时，组织效能随之减弱。科层制的这些弊端必然导致地方政府合作存有相应问题。尽管就合作事宜建立了相关的协商机构和执行机制，但受“各自为政”传统行政模式之影响，合作事务之履行效率难合人意。这些问题迫切呼吁新的组织理论之产生。日渐兴起的“多中心”的网络治理理论对府际合作具有较强借鉴作用。在一些发达国家的政府治理改革中，如美国、澳大利亚、德国等国家相继推出跨区域和跨部门的、以合作为基础的互惠的政府关系模型，且这种对等的网络互动具有以下特征：（1）行动者的多元化与等级制色彩的弱化。政府间网络是由多样化的行动者组成的，包括中央政府以及各级地方政府，每个政府都有自己的目标。行动者在地位上是平等的，每个行动者包括中央政府都只是网络中的一个角色，不存在占据终极性垄断地位的行动者。（2）以问题解决为焦点，被视为一种行动导向的过程，通常允许政府官员采取必要的手段，去推动各项具有建设性的工作。（3）强调联系、沟通以及网络发展的重要性，它强调政府间在信息、自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作。（4）信任与合作。网络模式下的各个政府之间尤其是地方政府之间不是互相孤立的，当他们无法依靠自身的资源获取目标时，他们会主动进行联系，因此他们的策略是合作信任而不是竞争。（5）强调公私部门的混合治理模式，倡导第三部门积极参与政府决策。显然，多中心网络治理比科层制更加敏捷和灵活。这也成为未来地方政府间合作发展的重要趋势之一。
　　几点启示
　　国内地方政府间合作的成功实践，给我们以下三点启示。
　　启示一：地方政府合作关系的发展，利益诉求是其内在准则。地方政府间合作关系的真正内涵是什么？答案就是利益诉求。“政府之间关系的内涵首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系和公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，这才是政府之间关系的真正内涵。”〔3〕因此，利益诉求是地方政府合作关系之基础，而这种利益诉求包括政治、经济、甚至生态环境等多重利益。现实中，府际合作很多均是围绕生产要素、产品销售、产业结构调整等经济内容而展开的，经济合作成为当前府际合作利益诉求的主要内容。经济利益也成为推动地方合作的原动力，而经济成果也为进一步合作提供了物质基础。
　　启示二：地方政府合作关系存在于具体制度环境背景之下，是正式制度与非正式制度共同抉择之结果。地方政府间合作关系的形成逻辑，它是在一定的制度背景下活动的产物，其中正式制度包括国家结构制度、经济管理制度、政党制度等，而非正式制度包括人际关系、文化传统、地理结构等。例如，在正式制度中，单一制国家结构下地方合作的积极性和有效性，在很大程度上取决于中央政府行政权和财政权的下放程度；而在非正式制度中，同处在某个区域经济圈内的各地方政府，其合作受到区域经济生产与活动的推动，而相邻区域的人际互动也有利于府际合作的产生。因此，地方政府间合作的本质就是一种互动过程，它是政府与政府、政府与制度环境的互动过程。
　　启示三：吸收理论和技术创新的成果，推动地方合作的发展。地方政府合作需要相关理论的指导，而相关理论的重大创新必将对地方合作行为产生重大影响。如产业竞争理论、区域治理理论、府际关系理论等，这些理论运用在地方政府合作实践中，将有助于合作实际问题的解决；此外，科学技术的发展对地方政府合作也有促进作用。例如，运用先进的网络技术搭建信息平台，建立和完善有关信息交流制度至关重要，如事先告知、资讯公开和平等协商等制度。这些显然有益于合作的交流与磋商。通过信息交流，是取得相对方的理解和支持，以及获得地方合作中冲突各方均满意的均衡方案之必要途径。
　　参考文献：
　　〔1〕LocalPartnershipsforBetterGovernance。Paris：OECD，2001。
　　〔2〕罗伯特帕特南。使民主运转起来。南昌：江西人民出版社，2001。
　　〔3〕谢庆奎。中国政府的府际关系研究。北京大学学报（哲学社会科学版），2000（1）。