许耀桐：县政改革的建议：“四化八面”

　　中国的政体改革，目前可以地方政体改革为重点，具体地说，是以县级政体改革为切入点（简称县政改革）。现在大家已逐渐有了共识，认为县政改革是一条切实可行之路。那么，县政改革改什么，怎么改？笔者认为，县政改革是以县（包括县级市、县级区，以下简称县级）的行政区划建立的政权机构为主要对象的政体改革，可以选择试点，在县级范围内进行系统、综合、全面的改革。县政改革应贯穿“四化路线”，从“八个方面”展开，即实行“四化八面”的改革。县政改革的“四化”是：
　　1。民主化。中共十六大报告和十七大报告先后提出，“民主是社会主义的生命”和“党内民主是党的生命”。政体改革的目标是为了推进社会主义民主政治建设，致力于实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，县政改革当然始终要贯彻民主化路线。而且，县政改革作为基础部分，还要先行一步。在县政改革中，出台的每一个方案、每一项政策、每一条措施，都要有利于公民民主权利的行使，有利于党内民主的开展。
　　2。精简化。目前，我国地方政权机构设置过多。仅从县级政权看，其政治、行政系统均有五套领导班子党委、政府、人大、政协、纪检，与省级和中央上层的设置完全相同。在政权机构设置上，本来不应该犯帕金森上下对口对等的“机构病”，而应反过来采用“倒金字塔”的结构。现在上下层级机构看起来似乎是“倒金字塔”的结构，但实际上下层机构加起来，总数还是比上一级多的，例如，一个省管几十个县，一个县的机构再怎么少，几十个县加起来就比管理它们的省级机构多得多。因此，县级政权的机构一定要少，要更坚决地实行大部门制，整合相同或带有关联性职能的机构到同一个部门。
　　3。服务化。县政改革要解放思想，开阔视野，敢想敢破，以全新理念引领改革。全新的改革理念，就是建设为民服务的政权机构，包括建设服务型政府。通过县政改革，要由以经济建设为主向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变；由以提供经济性公共产品为主，向以提供社会性公共产品为主转变；由以政府的独揽管理为主，向社会全面参与的公共管理转变。相对于中央和省级政权以宏观管理和政策管理为主，县级政权应以政策细化和依法执行、提供服务为主。
　　4。社会化。要彻底改变“全能党”和“全能政府”的观念和形象，把应该由党和政府负责的公共职能切实履行好，把不该由党和政府管理的事项坚决转移出去，一定要放弃“万能包办、事事都管”的微观管理。原则上除决策以外的管理与服务，只要具备公民组织和行业组织、中介组织承接的客观条件，能放则放，能简则简。要开放公共事务，使全社会参与公共事务治理。这样，虽然政权机构设立较少，但是社会服务职能却得到了全面的提升和加强，并且大力促进了社会组织的良性发展。通过社会化的努力，必然会开创出公共事务的社会参与和共治共管的新局面。
　　县政改革应从以下“八个方面”展开：
　　1。党的改革。县政改革要坚持党的领导，但党首先要带头改革，进行制度的改革创新。县级党组织只有通过自身改革，取得成效，才能更好地居于县政改革领导力量和指挥中心的地位，并有力地发挥其领导指挥的作用。县级党组织的改革包括：一是建立健全县党代会常任制和党代表任期制，县党代会是议事机构，县党代会每年至少开一次，对发展与改革进行谋划、审定；二是县党代会产生三个委员会，县委员会、县常务委员会、县纪律检查委员会，三个委员会的地位是平行的关系，不是领导与被领导的关系，它们共同向县党代会负责，它们之间如果发生工作上的矛盾和问题也由县党代会协调解决；三是在县党代会休会期间三个委员会进行日常工作，县委员会负政策审议职责，县常委会负政策制定与执行职责，县纪检会负监督职责；四是三个委员会之间形成相互制约相互协调的关系：县委员会对县常委会的重大决策进行讨论、审议与批准，县常委会向县委员会和县纪检会定期作执行情况的工作报告，县纪检会对县委员会和县常委会实行监督；五是无论党代会代表还是三个委员会的人数，都应少而精。
　　2。政府改革。要按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，切实转变县级政府职能。按照“对内放宽，对外开放，对下放权”的方针，全方位优化政府职能结构，科学配置对内、对外、对下的行政管理职能。将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织，充分发挥市场配置资源的基础性作用。要整合优化政府组织结构，政府机构能与党组织合署办公的部门就坚决合署办公，如：监察局、预防腐败局与纪律检查委员会合署办公；县政府办公室与党委办公室合署办公；人事局（编办）与组织部合署办公；文体广电新闻出版局与宣传部合署办公；司法局与政法委员会合署办公；民政局与统战部、民族宗教事务局、外事侨务局、侨联、工会、共青团、妇联、残联等部门合署办公，可组成一个新的社会工作局。通过以上政府机构改革，使党政机构总数减少至15个左右。
　　3。人大改革。加强党对人大的领导，县党委和纪委委员、县委常委、书记、副书记应成为人大代表，由县党委书记出任人大主任。县级人民代表大会代表实行普选，县党代会代表也可以参加人大代表选举，争取进入人大。县人大代表数量也要精简，实行人大代表专职化，实行县人代会的公民旁听制度。人大拥有立法权和审议权，人大对同级党委的人事推荐和重大事项决策，拥有决定权，可以作出否决。
　　4。政协改革。县政协作为县各民主党派的组织活动和政治协商的机构，可更积极地参与各项工作。
　　5。选举改革。与县级政权有关的党代表、党委委员、党委书记、副书记，由党内全体党员直接选举产生；县党委书记、副书记选举出来后，县党委书记可以从县党委委员中提名常委，进行党委常委班子组阁；县人大代表（委员）由全县公民直接选举产生；由县人大代表（委员）选举人大常务委员，并以人大常务委员中的中共党员为候选人，选举产生政府县长、副县长；县长、副县长选举出来后，县长可以提名县政府领导班子和各部门负责人，但要经过县人大会议审查、批准通过。
　　6。监督改革。按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实行监督权与决策权、执行权的相对分离。将监督权交予纪检委、预防腐败局，强化人大监督和社会监督，实行监督外部化和独立化的原则。监督权和监督的实行，直接向党代会和人代会负责。
　　7。思想观念改革。县政改革，需要思想观念改革先行。中国的封建社会长达二千多年，遗留下很多思想观念的糟粕，其中之一就是国人只有臣民意识和子民意识，而不知公民权利为何物。要着力于培养公民意识，树立民主法治自由平等公平正义的新观念。党政宣传部门应做好宣传教育工作，使这些新观念深入人心。
　　8。公共生活改革。实行县域范围内的党务公开、政务公开和社会事务公开。实行县域范围内的言论开放和有效的舆论监督。只要在县域范围内不否定党的领导和国家的基本政治制度，不涉及机密，不诲淫诲盗和鼓吹暴力凶杀，就是允许的言论。尤其在县域范围内批评领导者、批评施政失误以及为改革献言献策的言论，要予以尊重、保护。