张锦明：基层党内民主建设：问题与展望

　　基层党内民主建设中存在的一些问题
　　近年来基层党内民主建设总的看取得了长足进步，党员的民主意识普遍有所增强，制度建设受到广泛重视并且取得明显成效，党代会常任制在试点地方取得了一些有益经验，党组织和党员的视野更加开阔，思想越来越活跃。但是应该看到，党内基层民主建设中也存在一些不容忽视的问题。
　　第一，党员在党内事务中的主体地位尚未真正确立。
　　一是表达权无所依托。虽然《中国共产党党员权利保障条例》对此作出了原则规定，但是普通党员和党的基层干部对党内事务缺乏通达、固定、安全的表达和反馈渠道，真实想法和意见难以上达，一些地方真话无处说、无人听，言路不畅的状况使党员参与党内事务的积极性被挫伤。
　　二是选择空间受限。党内选举对候选人介绍内容单一，方式陈旧，党员对候选人认识不充分，难以在自主判断的基础上进行选择；一些地方差额比例太小，对主要领导一般都是等额选举，难以在比较和权衡的基础上进行选择；还有的地方即便是等额选举也规定对同意的候选人选票上不作任何符号，这就意味着提笔者即是反对者，令参加选举的党员普遍感到自己的选择权受到监视而不愿选择。这些状况的存在，不仅使党内严肃的政治生活遭致伤害，而且侵害了党员的民主权利，导致一些党员厌选、弃选。
　　三是被选举权落实不充分。一般情况下被选举权主要是通过三种途径来实现，即组织提名、群众推荐、自愿报名。在目前党内选举开放度有限且事实上存在的身份、年龄、学历限制的情况下，许多党员很难有机会被组织发现并获得提名机会；在言路并不畅通的情况下，被群众推荐的希望也十分渺茫；而在制度没有设定为正式条款的绝大多数时候，通过毛遂自荐的方式成为候选人进入选举程序的案例几近于零。因此，虽然《中国共产党章程》明确规定了党员在党内拥有被选举权，但是在普通党员和基层干部那里，这样的权利多数时候是落空的。这种情况也影响了党员对党内事务的参与度和关注度。
　　四是正当需求被忽视。长期以来，党组织对党员讲义务有余，讲权利不足；讲奉献有余，讲回报不足；讲吃苦在前有余，讲同等待遇不足。这些教育的长期施行，导致党组织与广大党员之间的情感失去应有的温暖。党的一些基层干部尤其是农村基层党务干部工资待遇长期低于当地平均收入，农村党员或党支部书记因公殉职其抚恤办法和标准党内无据可查，致使有些基层党务干部和党员存在后顾之忧。
　　第二，一些地方党组织整体职能作用被个人作用削弱。
　　一是有的地方党委领导体制向政府领导体制演变。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民政府实行行政首长问责制。在政府决策过程中，行政首长具有一票决定和否决的合法权力并承担相应责任；《中国共产党章程》规定，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则，在党委决策过程中书记与党委班子其他成员的表决权效力相同。而在实际工作中，存在多数决定的原则被淡化，多数人的意见被忽略，“书记拍板”、“一把手说了算”的现象相当普遍。
　　二是有的地方党委集体领导体制向个人领导体制演变。有的地方以党委名义发出文件、上报情况或者领导者代表本级党委作出公开正式讲话，其内容有时不经集体讨论和审议即行发布；某些被认为比较重要的工作，上级往往要求下级党委“一把手亲自抓”；有的地方公开把“老大难，老大难，老大一抓就不难”当作经验予以肯定和推广；有些方面性的工作不管是否真正需要，也要正式将“一把手是否亲自出面”作为党委或者领导是否重视的标志列入考核指标；有的党委书记公然声称自己就是党委；有的党委把下级书记的个人意见等同于下级党委的意见，对党委班子其他领导成员的意见不重视甚至不过问。凡此种种，不仅形成党内有意无意之间对个人领导体制的默认，也在一定程度上暗示和强化了这种体制的合法性。这种拆开机器用零件的方法，使党委的整体功能难以正常发挥。
　　三是有的地方党委内部权力由相对制衡向相对失衡演变。党委实行常委分工负责制之后，原有“书记分管副书记职能部门”之间相互沟通、相互交流、相互约束、相对稳定的三角关系被拆散，在常委会正式召开前，常委与书记之间难以真正形成以前常委与分管书记之间以及书记与分管副书记之间接近平等的讨论氛围；以往书记办公会上那种畅所欲言的交流、平等自由的讨论甚至争论的民主气氛并未如愿以偿地转移到现在的常委会上；不仅如此，由于缺少必要的会前讨论和横向交流，不少常委在常委会上事实上表现出了比以往更多的盲从，这种状况进一步强化了书记个人对党委集体权力的集中度。
　　第三，推进党内民主建设的舆论环境尚未真正形成。
　　一是党内认识尚需进一步统一。党内一些同志对“党内民主”心存疑虑，认为党应以经济建设为中心，抓党内民主建设名不正言不顺；有的同志担心开展“党内民主”遭致向上要权的嫌疑，抓党内民主建设理不直气不壮；有的同志担心党内民主建设牵一发而动全身，怕失控，多一事不如少一事；也有的同志认为党内民主建设是上级的事，与基层无关。这些担心和顾虑在一定程度上削弱了一些基层党组织和党员干部探索和创新热情。
　　二是基层工作部署对大局把握不够，统筹安排不够。党内民主建设涉及党的权力布局、组织构架、制度体系、运行机制、领导方式等等相互关联的重大问题，是关乎党的生命的综合性基础工程。在基层对上级的中长期规划尚不明确的情况下，在工作推进中多有就事论事、顾此失彼、时紧时松的情况发生，使基层相关工作部署内在关联度不高，有的规则之间缝隙较多，衔接闭合不够。
　　三是党内民主建设的工作体系不完备。党内民主建设是系统工程，是关系全局的工作，需要党委各个部门乃至人大、政府、政协形成合力，党委班子应有能够协调各方的领导具体分管统筹。在实际工作中这项工作只是作为党的基层组织建设的一部分，更多地被视为组织部门一个方面的业务工作；不少地方在对党建工作的考核评价体系中，党内民主建设并未放在应有的位置被各级党委从制度层面所重视；积极参与和探索党内民主建设的同志不仅不能以此为政绩受到重用，反而还要承担较大的政治风险和心理压力。
　　存在问题的原因
　　从基层看，党内民主建设中存在一些问题，原因是多方面的，主要有以下几个方面。
　　第一，制度建设方面。
　　一是有的制度建设不够配套。目前，存在着原则要求和具体细则脱节的情况。如，《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》对党员民主权利规定得非常明确，但是对于党员和党的干部如何获得并正确使用以及正当保护党员民主权利，缺乏实施细则和具体操作规程，导致有时出现党员民主权利在党内生活中被虚置的现象。再如，现行制度与新的制度衔接不够，用管理任命制干部的方式管理和考核评价公开选举的干部，不少公开选举的干部在任期内被传统任免方式调离，使组织和公众难以在一个相对完整的任职周期内对公开选拔制度和公开选拔的干部作出客观公正的评估。
　　二是有的制度设计不够周延。目前，有些规定是明确的，然而问责却比较原则，未能形成刚性的制约机制，导致一些规定在实践中形同虚设。如，党的民主集中制是我们党重要的组织制度，然而对于违反党的民主集中制原则，仅在《中国共产党纪律处分条例》中有一条原则性的处理规定，对于责任认定、责任边界、处理办法、执行主体的相关规定均不详尽，在现实工作中，这条规定的执行案例微乎其微。再如，《党政领导干部职务任期暂行规定》中对党政领导干部的职务任期、连任限制、最高任职年限、任职内保持相对稳定等问题作了规定，然而对于违反这些规定如何处置却不明确，致使干部的频繁调整仍然成为基层常态。
　　第二，组织建设方面。
　　一是党代会最高领导机关的地位没有受到应有尊重。目前有些地方存在着党代会所选举出来的委员被随意调离的现象，存在着党代会做出的决定被随意更改的情况，党代会、党的委员会、党的纪律检查委员会之间的关系尚未真正理顺。
　　二是组织结构顺应时代要求不够及时。我们党执政以来，为了适应经济与社会不断发展的需要，已经进行了多次政府机构改革，但是一直没有来得及对党的工作部门的运转情况进行认真地审视，党的各个工作部门的设置与职能定位，没有及时有效地随着社会的发展变化做出相应的调整。一些基层党委内部的决策、执行和监督体制及其运转程序基本上沿着革命战争年代或者计划经济时代形成的轨迹运行，致使一些领导机关和工作部门应变能力僵滞，工作效能低下。
　　第三，思想建设方面。
　　一是一些基层党组织和干部在继承党的优良传统和作风的同时，对党在战争年代和计划经济体制下形成的一些思想方法、工作方法重继承轻发展，对新时期党建工作的新任务、新要求理解不深，办法不多。
　　二是一些基层领导干部对党的建设的基本概念缺乏常识性认识，从执政安全角度思考党的自身建设不够，更谈不上从科学规律的角度去思考。
　　三是党的组织对党员和干部民主意识的养成与民主行为的训练不足。
　　第四，理论建设方面。
　　目前，在党建理论研究方面有些滞后。如，对于党内民主与社会民主的关系，党和人大、政协的关系，党委与纪委的关系、党员与党组织的关系等一些重大问题，需要在理论上深入研究，作出回答。
　　积极推进党内基层民主建设
　　党内民主是党的生命，也是我们党总结各国共产党盛衰兴亡历史经验教训得出的深刻结论。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证，推进党内民主建设是实践科学发展观，促进党的自身建设科学发展的必然要求。推进党内民主建设应注意把握以下几个方面。
　　第一，推进党内民主建设必须坚持正确方向。
　　推进党内民主建设，要有利于提高党的执政能力，有利于巩固党的执政基础，有利于党领导国家和民族更好更快发展。应该看到，发展党内民主是为了最大限度凝聚全党智慧和力量，最大限度激发全党创造活力，最大限度巩固党的团结统一。
　　第二，推进党内民主建设既要大胆设想也要小心求证。
　　中国幅员辽阔，自然条件、社会习俗各异；我们党党员人数众多，党的各级组织，基层组织状况千差万别。因此，在党内民主建设方面，既不可停滞不前，也不可操之过急。党内民主建设要循序渐进，分类分层分主题进行试点。需要全党统一实施的制度宜自上而下组织规范的试点工作后逐步推开，不搞一刀切；应真心诚意鼓励创新，保护和珍惜基层组织和干部的创新精神。
　　第三，用好用活现有制度资源是推进党内民主建设的一个重要途径。
　　执政以来，我们党在党内民主方面制定的大量科学的先进的制度是最可宝贵的资源。应该看到，党的若干制度规定，一旦通过详尽可操作的配套办法加以激活，就会焕发鲜活的生命力，并为党的肌体注入新的蓬勃生机。
　　第四，民主选举是尊重党员主体地位的重要途径之一。
　　完整意义的民主选举，意味着规则约束下的自由报名（平等的被选举权）、选举人和被选举人之间的公开讨论（平等的知情权）、秘密写票（真实的表达权）。因此，这样的民主选举既是党组织向广大党员提取权力资源，吸纳政治营养的过程，又是广大党员参与党内事务、共同讨论、确认目标、接受选择的过程，也是党员行使监督权的重要基础和必要前提。
　　第五，民主的技术与民主制度同等重要。
　　制度一经确立并启动，技术的运用将决定成败。这时，动员方式、表达方式、时间节奏、数据分析甚至文本格式等等细节的影响作用，都将因为已进入规范的程序而被放大，任何环节的操作失当都可能使党内民主进程受到损害，甚至偏离正确轨道，必须精心设计，稳步实施。