许耀桐：政治体制改革的突破口在哪里

　　我国开展政治体制改革30多年来，人们就如何更好地推进政治体制改革，曾经不断地提出了“突破口”的问题。笔者经过初步的检索资料，发现先后提出的就有，要把“干部制度改革”、“党政分开”、“人大制度改革”、“选举制度改革”、“实行党内民主”、“行政体制改革”、“建立官员财产申报制度”、“监督体制改革”、“司法体制改革”、“新闻媒体改革”、“财政预算制度改革”、“发展村民自治的基层人民民主”、“保障人民权利”、“扩大政治参与”、“培育公民社会”等等作为政治体制改革突破口的不同提法。应该说，这些有关政治体制改革突破口的判定和选择，出发点和用心都是好的，都有一定的道理，也都在一定意义上发挥了影响政治体制改革的积极作用。
　　但是，一个明显的事实是，上述所列出的政治体制改革突破口，没有一个真正能像“突破口”的基本特点那样，即一旦撕开了“口子”，便能向纵深扩展，发生连锁反应，直至取得政治体制改革的整体胜利。那么，问题究竟发生在哪里呢？
　　其一，政治体制改革的突破口不应是单一性的。中国的社会主义制度是模仿苏联的，中国政治体制的固有弊端皆源于“苏联模式”。而“苏联模式”的严重政治问题主要在于：权力过分集中、不受监督制约，干部任命委派、不经民主选举，人民缺乏自由、不能享有权利。“苏联模式”存在的这些严重政治问题表明，政治体制改革至少涉及以下十大项：一是党政关系改革；二是人大制度改革；三是政协制度改革；四是政府职能转变和机构改革；五是选举制度和干部人事制度改革；六是决策体制改革；七是司法体制改革；八是权力划分制约和监督体制改革；九是社会基层治理体制改革和发展人民民主；十是执政党自身改革和发展党内民主。由此可见，政治体制改革是一项系统工程、其关系错综复杂，可谓牵一发而动全身，必须通盘考虑，整体对待。如果只是任意抓住其中的某一个方面，单兵突进，是不可能奏效的。政治体制改革突破口选择的单一性，是只见片面、只抓局部的方法，犯了“盲人摸象”的错误。殊不知，政治体制改革的方方面面是彼此联系的，动了一个方面，客观上必然要碰到另一个方面。只搞某一方面，而不牵涉其他方面，只是一厢情愿。
　　其二，政治体制改革的突破口不应是多级性的。中国是一个国土辽阔的国家，为治理国家而划分的行政区划和形成的行政层级比较复杂，现实情况是分成了“中央、省级、地级、县级、乡级、村级”，共为六个层级和五级政府。在政治体制改革的策略上，一般而言，可供选择的有激进策略和渐进策略两种。对于中国来说，政治体制改革只有选择走渐进之路，才是稳妥的和可控的，有利的和有效的。所谓渐进策略，就是逐步推进的策略，其具体的表现就是，从下层往上层逐渐推进、一层一层地递进。行政层级方面的下层与上层之间，既有横向的“块”的问题，也有纵向的“条”的问题。行政关系方面的“条条块块”问题，历来是需要科学对待、正确处理。本着我国的政治体制改革需要选择渐进策略的要求，政治体制改革的突破口当然应选择一个行政层级，而在其横向方面，也即是“块”的方面，则可以容纳这一行政层级所有的政治体制改革项目。但要切忌贸然选择多个行政层级，那样就违背了渐进原则。从以上的分析出发，我们不难看到，以往所提的那些关于政治体制改革突破口，都含有多级性的行政层级，都难逃多级混杂的失算。例如，把干部制度改革作为突破口。干部制度改革要取得突破，就要实行民主选举。对干部进行民主选举，现在放在其中的基层一级是可以做到的，但如果涉及了从中层到高层的多个层级的干部选举，目前就缺乏合适的时机和条件了，一旦强行突破，势必带来混乱。把干部制度作为政治体制改革的突破口有这样的问题，其他如把人大制度作为政治体制改革的突破口等等，也都会碰到层级不分的问题。
　　其三，政治体制改革的突破口不应是高层性的。如何在一国推进政治体制改革和发展民主政治，是自上而下抑或从下至上，有一个孰先孰后的顺序问题。从欧美国家情况看，它们更多的走的是自上而下的进路，即首先解决事关全国的中央层的问题，然后，推及至地方的各层。我国则与欧美国家不同，应走从下至上的进路，先由基层做起，然后向上逐步延伸至中层、高层。以这样的观点看，已有的关于政治体制改革突破口的选择，也都没有明确地选择较低的一个行政层级，相反，还允许贸然地选择较高的一个行政层级。仍以前面提到的把干部制度作为政治体制改革的突破口为例，干部制度改革其中明显包括了高层级干部民主选举的问题，这就是选择层级过高的表现。在分析政治体制改革突破口问题上，我们需要学习马克思选择以研究商品作为研究资本主义关系起点和“突破口”的方法。商品这个东西虽然细微，却全身集中了资本主义社会的所有矛盾。马克思研究商品的方法，正是解剖麻雀的方法。俗话说，“麻雀虽小，五脏俱全”。解剖麻雀的方法，也就是选择层级较低但又具有典型、标本的方法。
　　其四，政治体制改革的突破口不应是浅显性的。中国政治体制改革固然要走渐进之路，但不等于可以绕开关键的问题，仅拿一些相对而言是边缘性的、外围性的问题开刀。恰恰相反，政治体制改革要取得成效，就要善于抓住关键，敢于解决实质问题、核心问题。坦率地说，像“发展村民自治的基层人民民主”、“保障人民权利”、“扩大政治参与”、“培育公民社会”这样的政治体制改革突破口选择，不是说一点意义都没有，无论是从现实还是长远来看，都是很有必要的，但是，事实是它们都不可能从根本上有效地解决当前中国政治体制改革的难题。我国搞了这么多年的“村民自治”实践，也出了不少成果，产生了一定的影响，但由于村不是一级政府，对于政治体制改革来说，可借鉴的东西并不多，就是多一点、少一点也无关宏旨。而像“建立官员财产申报制度”、实行“监督体制改革”、“司法体制改革”、“新闻媒体改革”和“财政预算制度改革”等等，其本身的改革和实行，有赖于更为关键的、更为深刻的其他政治体制因素的改革，诸如党政关系改革、权力划分和制约体制改革、干部选举制度改革等等。在这样的情况下，又怎能指望通过它们来实现政治体制改革的突破呢？
　　在选择政治体制改革突破口的问题上，要避免单一性、多级性、高层性和浅显性，正说明政治体制改革突破口要求的是综合性、单级性、低层性和深刻性。因此，只有能够同时符合这样四个要件的才是真正的政治体制改革突破口。从这样的四个要件来看，我国的政治体制改革突破口，最为合适的就是县级政治体制改革。首先，县级政治体制改革鲜明地体现了综合性。县级政治体制改革可以同时包含政治体制所应有的十大项改革，避免了零敲碎打、毫无章法。其次，县级政治体制改革鲜明地体现了单级性。自秦以来，县是中国最稳定和最基本的一级行政建制，所谓“郡县治，则天下安”，只要把县一级的事做好了，其他的也就不在话下了。再次，县级政治体制改革鲜明地体现了低层性。这是众所周知、不言而喻的，县这一级本来就是一只“麻雀”，但它又具有十分重要的典型、标本作用。最后，县级政治体制改革鲜明地体现了深刻性。县这一级虽然处于基层，但需要它解决的政治体制改革中的许多问题无疑是至为关键的，同时，它上可通地、省，下可达乡、村，其地位也是无可代替的。综上所述，我国的政治体制改革，应把县这一级作为突破口。县级政治体制改革真正取得突破了，整个政治体制改革就一定能获得更大的进展。
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