汪玉凯：直面复杂转型期政府管理须锐意革新

　　“中国社会转型与政府改革”是一个比较热的话题，我大致从三个方面讨论：其一，社会变革与中国社会转型；其二，中国政府管理面临的挑战；其三就是深化行政体制改革，促进政府管理创新。
　　中国社会转型具备特殊性
　　学者们对国家转型提出了一些理论，一个国家由传统社会走向现代社会，由农业社会走向工业乃至信息社会这一过程中，普遍的规律有四条：整个社会躁动不安，社会不稳定因素大大增加；社会成员更为关注自己的经济利益；社会犯罪率急剧上升；官员容易在社会转型中出现大面积腐败。
　　这些问题无一例外都在中国出现了，但是我要分析的是中国社会转型的特殊性。中国过去30年改革开放的深刻社会转型，用西方的传统理论不能完全解释。中国有非常大的特殊性，我认为至少体现在三个方面。
　　第一，中国转型是一个双转交织的过程，什么叫双转交织？中国从传统社会走向现代社会，同时又面临体制转轨，这在西方国家是没有的。中国搞了30年计划经济，最后发现，此路不通，我们不能把这棵大树连根拔掉，所以中国市场经济缺乏西方国家市场经济正常的生长过程。中国保留了计划经济的主干，然后靠国家的权力、邓小平的威望，希望实现由计划经济体制转向市场经济体制，这就是体制改革。由于中国缺乏市场经济历史积累的过程，所以计划经济的惯性非常强大。否则你不能解释为什么中国几千年的传统几乎荡然无存，社会的道德底线越来越低。体制转轨和社会转型交织，放在一起来完成，混杂着一系列前所未有的问题。
　　第二，中国社会转型的过程对农民形成双重剥夺，这是中国和西方转型不一样的地方。社会转型重要的内涵就是城市化。大幅度提高城市化的水平，一个基本要义就是把农民变成市民。改革开放以后，很多农民离开土地了，这样的社会转型过程对农民进行了双重剥夺。首先，农村源源不断地提供了初中以上的合格劳动力，干最脏最累的活，工资是整个城市最低的，他们只有极差的社会保障。中国为什么在国际上有竞争力？是以三个牺牲为代价的。牺牲环境，牺牲资源，牺牲农民。中国的城市化在很多情况下变成圈地化。地方政府高价卖地给开发商，但遗憾的是，从制度层面上没有让农民参与土地增值的收益，这是最大的制度缺陷。
　　第三，中国的二元社会结构根基动摇，变成三元社会结构。中国社会过去是农村和城市两种结构，有严格的户籍制。现在，户籍在一些中小城市慢慢松动，现在中国的户籍制并没有完全放开，而且未来暂时也不可能完全放开。像北京、上海、广州、深圳，尤其是医疗资源集中的地方，如何面对大城市的人口膨胀是中国最大的困难。中国社会本来是二元的，很多问题没解决导致出现了三元社会。三元社会的构成就是城市、乡村、农民工群体。这些问题都是西方发达国家所没有经历过的，这是中国的特殊性。
　　中国这种社会转型带来的后果是非常严重的。整个社会矛盾凸显，社会结构性矛盾凸显。城乡差距、贫富差距、区域差距、行业差距等四大差距被放大。政府公共政策公平、公正的天平也在变形扭曲。有人说，现在政府的政策制定，越来越有利于富人，越来越有利于强势集团，越来越有利于垄断行业。中国社会上层正在走向精英化，中国社会的下层正在走向碎片化，如何解读？政治精英和财富精英结合，这种结合越来越紧密。财富精英在一定程度上左右了政策的制定。而中国下层正在走向碎片化，一个城市居民利益受损以后，和谁抗争？最多的是和地方政府抗争，在当地得不到解决，就可能进入北京，可能导致堵塞交通，甚至跳楼自杀都可能，这些问题本质上是一个国家政策的公平、公正问题。
　　中国的社会转型，公民社会的成熟以及市场化的快速发展，再加上互联网的快速发展，在一定程度上也造成政府公信力下降。比如说华南虎事件，上海去年的钓鱼执法事件，所有这些都把政府推到了非常尴尬的境地。
　　这是我们看到的社会变革与中国社会的转型。
　　政府管理面临双重压力
　　中国政府管理面临的挑战也是一个引人关注的话题。在社会转型的大背景下，政府管理整体上面临非常大的挑战，这种挑战可以概括为双重压力。（南方都市报www。nddaily。comSouthernMetropolisDailyMark南都网）
　　中国政府的公共管理面临外部环境变化的压力，也面临自身问题引发老百姓的不信任带来的压力，所以叫双重压力。外部环境在以下方面的变化都对政府的公共治理形成了很大压力。
　　改革开放取得了巨大成就，但人们对改革的认同度在大大下降。以前老百姓都支持改革、拥护改革、期待改革，因为在那个时候，绝大多数老百姓都认为改革能给他们带来很大的利益。但30年之后，人们对改革产生非常大的争议，既表现在社会大众层面，也表现在社会的精英层面。老百姓讲得非常实在，医疗改革使人看不起病，住房改革使人买不起房。精英阶层对改革的争议也在加大，实际上我认为，从改革开放初期到现在，中国一直存在一个极端反对改革的群体，这些人认为，改革的道路错了，所幸中国的改革开放很成功，发展还是比较顺利，但是民生问题出现以后，矛盾几乎是越来越大，他们就揪住这个不放。在目前的环境下，凝聚改革的共识比1978年邓小平刚刚发动改革开放要难得多。坚定不移地推进改革开放，首先要人们认同改革，如果不认同改革，那么改革就很难进行。
　　中国经济在持续快速发展，但我们付出了高昂的资源和环境代价。现在为什么强调可持续发展？建立资源节约型的社会，是我们付出代价得来的答案。
　　中国双转在快速推进，但积聚了大量的社会矛盾和社会冲突。从本质上来讲，要调整我们的公共政策，要维护社会的公平正义，这是最重要的。
　　外部压力方面，中国在国际上的影响力越来越大，在世界上的话语权也越来越大，但是中国的形象不断被西方国家所误解，这种误解的后面既有深刻的政治原因，也有政治利益。不排除少数西方国家仍然用冷战的思维来看待中西方的对比，本质上仍然是经济利益的冲突，这是前所未有的挑战。
　　外部环境的变化对中国的影响是深远的，如果政府做不出正确的战略选择，做不出正确的判断，不仅仅会影响到化解纷争，凝聚改革的共识，而且直接影响到中国未来能不能抓住发展机遇，能不能实现政府转型。为什么这几年领导人讲话中讲到转变发展方式是一场革命？有四个难以为继，如果你不改变的话，后续发展面临的问题非常严重。
　　第一，以金融危机的爆发为标志，中国在发展战略上难以为继。当初为什么西方花了大量资金到中国来投资？是当时的开发条件决定的，中国是被动地选择了一条道路。1978年的时候，世界经济刚刚开始一体化，国际资金像潮水般流向中国，但是带来的产能是相对落后的。某些对环境污染严重的项目，我们当时也是来者不拒。广东对外经济依赖度达59，但是金融危机爆发后遇到了很大阻碍，所以中国必须要调整战略。
　　第二，低端产业结构难以为继，中国主要是加工业或者低端产业，而且是低端产业的加工业。
　　第三，我们对资源环境的消耗已经走到尽头。收入分配不公，劳动收入在收入分配中的比例下降，所引发的问题难以为继。世界上很多发展中国家，国民劳动收入所占的分配比例在60左右，中国只有39。4，换句话说，中国劳动者的收入已经被挤压到极限了。而且收入分配严重不公，这使中国社会矛盾快速激化，到了难以为继的地步。调整经济结构，改变收入分配的格局成了当务之急，而在这个过程中，政府扮演着不可替代的角色。
　　政府自身至少存在多个问题亟须解决。首先是结构不合理，整体上来讲，党政结构不合理。党政这两个部门很多只能是交叉的，比如说党有组织，政府有人事，政府有司法局，很多实际上是交叉的。一个组织能否发挥它的功能，首先取决于结构本身是否合理。
　　政府很多深层次矛盾没有解决，我认为有如下问题：转变职能问题，政府自身改革滞后，腐败蔓延的势头并没有得到有效的控制，民生投入不够，政府行为得不到有效控制。
　　要解决问题，必须在经济层面转变发展方式，在社会层面化解社会冲突，在公共治理层面提高政府公信力。
　　体制改革要解决理念问题
　　如何深化行政体制改革，促进政府管理创新？从上到下，我觉得首先要解决管理理念问题，我们要很明确地知道政府究竟是干什么的？政府不是一个全能政府，政府是营造环境的主体，政府本身并不是市场最主要的主体，市场最重要的主体是企业。
　　第二，法律不授权，政府无职权。为什么要依法行政？具体行政行为要有法可依，法律不授权，政府无职权，政府的所作所为都必须有法律依据。
　　第三，中国要建设服务型政府，本质上是一个以公众为中心的政府，而不是以政府为中心的政府。政府要围绕老百姓转，而不能让老百姓围绕政府转。在管理体制创新方面，最主要是两个角度：
　　政府的纵向结构要扁平化，要减少层次。现在广东省决定在佛山市全面推广顺德模式，要按照顺德的党政架构进行示范，我认为顺德这种部门设置有可能被放大到全国，如果放大到全国意义是非常大的。从纵向上来讲，中国没有能够走向城乡一体化，城市和农村差距在继续扩大，如果中国不能走向城乡一体化的道路，县、乡镇这两个层面发展不起来，中国永远不可能实现现代化。城乡一体化战略意味着管理中心要下移，取消市管县，在经济比较发达的地方，就可能变成三级政府，纵向管理层次要减少两个层次，实现扁平化，扁平化以后就可以减少人员、减少开支。
　　若干年还有1。5亿劳动力转移，这些劳动力不可能都去北京、上海、深圳等大都市，将来更多人要进入县，好的教育资源要跟上去，这是中国城市化真正的道路。
　　管理方式的改变还包括发挥民间社会组织的作用，形成多元治理结构，包括体现公开公正公平、发动民众广泛参与、建立对政府严格的绩效评价体系，深化电子政务的应用。
　　中国的行政改革要深化，我认为要有政治体制改革的配合。没有政治体制改革的推进，改革往往难以达到预期。邓小平南巡说了很多话，但是最核心就三句话：第一，基本路线一百年不动摇。第二，计划和经济都是发展市场的手段，不决定一国的政治制度。社会主义也可以有市场经济。第三句话，不改革就死路一条，不改革就下台。这三句话我认为是第二次思想解放的最重要内容。