周天勇：“省直管县”改革的动因与动力

　　中央近年来在不同文件中对“省直管县”改革问题已数度涉及，这表明中央鼓励地方大胆创新、推进行政体制改革的决心。放权式改革是调动行政或市场主体积极性和创造性的基本经验。当前，促进县域经济的发展迫切需要制度创新，从管理体制上对县域经济“松绑”，实行“扩权强县”直至“省直管县”。如果回顾一下东部发达省份浙江改革开放三十年的实践，我们不难发现，浙江奇迹的出现，“省直管县”的财政体制发挥着重要的作用。这是张占斌教授《省直管县体制改革的实践创新》一书中重点论述的内容。
　　“省直管县”的改革动力何在？
　　市管县在某种意义上是改革阶段性产物，有它的阶段性和局限性。今天市管县的弊病越来越多地暴露出来，这说明我们正在经历的又是一个新的历史阶段，由于社会的进步，政治经济条件的变化，市管县的改革是一种必然。《创新》一书指出，实行“强县扩权”和“省直管县”改革，有着鲜明的时代动因和深远的战略意义，在新的历史发展阶段，需要我们加深认识。
　　经过三十年的改革开放，再看我们的行政体制设置、行政基本格局，确实在一些方面存在不相适应性。比如像昆山这样的县级市，经济快速发展，但行政体制设置、行政基本格局变动却相对滞后。进一步发展和解放生产力，对整个行政的基本格局提出了改革要求。另外，现在我们国家正处在工业化、城镇化发展的重要时期，县域经济社会的快速发展显得尤为重要。由于发展的需要，客观上就变成了改革的动力。
　　从另一个视角看，市场经济体制改革正在逐渐深化，社会管理问题、公共服务需求问题更加突出了，这就需要我们在省和县两个层面更有效强化对老百姓的公共服务。当初省一级没有这个财力，现在我们省一级的财力明显增强了，我们有力量通过“省直管县”的财政体制的调整，来强化县一级在基本公共服务、社会管理这方面的职能。
　　我认为“省直管县”改革动力主要来自三个方面：一是来自普通群众。就是老百姓对建设公共服务型政府的诉求，对改善民生的诉求。改革开放发展到这个阶段，我们的社会问题、民生问题更加突出了，我们现在要强县，强在哪里呢？就是要强它的社会管理、基本公共服务，并且通过财政体制的调整，来保证县一级政府有足够的财力改善民生。这是我们改革的最大动力。二是来自县一级广大干部。我们的政府要执政为民，要保证县域经济、社会有一个可持续的发展。干部们力争更大的发展空间，扩展更大的发展权力，这是“省直管县”改革政策得以推进的很重要的因素。三是来自于中央决策层。中央看到了政府管理在推动城乡一体化过程中的重要作用，“省直管县”就是要用最小的行政成本产生最大的行政管理效益，而且这一改革有可能带动地方整个行政效率的提高，降低持续攀升的行政成本。
　　“省直管县”需要哪些条件？
　　中央一号文件提到稳步推进扩权强县试点，探索省直管县的体制时，强调在“有条件的省份”展开，怎样看待这一问题呢？
　　改革开放以来，地方政府的建设有了很大的变化，县一级政府所在地交通已非常发达，电子政务已经完全改变了信息传递的手段，这使我们从客观上具备了省直管县的能力。另外很重要一点，这些年来县一级政府的工作人员整体素质和能力有了很大的提高，他们大多都为改革开放以后正规院校的毕业生，并接受一定的考核进入到政府中来，这对推动“省直管县”改革是有非常意义的。《创新》一书对浙江、海南、重庆等地“省直管县”执行情况给予了充分的肯定，并用统计数据加以说明。
　　我认为县级完全有能力，完成“省直管县”赋予的职责，完全有能力承担起本地的公共服务、社会管理这些最基本的政府管理的责任。现在之所以感到县级行使很多的权力，需要地级市来协调，这主要是县一级行政体制固化下来了。现在推进“省直管县”的过程中，最大的障碍一个是省里一些部门是否愿意把一些权力下放，另一个是地级市是否愿意把一些权力往外剥离，这是我们需要认真思考的问题。行政体制改革越往下推就越涉及到政府间的利益关系，如部门利益、层层的官员利益等，这是客观存在的问题。从我们改革经验来说，也许高层强力推进“省直管县”进展会顺利些。
　　由于多年的市管县领导体制，地级市和县级在利益上形成一定联系，特别是城市化的发展中。现在要剥离开来，使他们能够各自发挥各自的作用，确实有大量的工作需要做。这也可能是中央先搞财政上的“省直管县”的一个出发点。不管怎样说，省直管县是一个符合阶段发展的重大战略，我们就要推进下去，视不同地域情况有所变化。在沿海、内地、特别是少数民族地区要结合当地的实际推进这项改革，不要一刀切，也不要一窝蜂，要有条件的开展。
　　总之，任何一项改革，要下决心推进，如果不考虑到它的反抗阻力的话，这个改革是很难成功的。对于“省直管县”来讲，我们在对它利和弊做了比较充分的考量后，认为这大方向是没问题，就必须坚定走下去，这也是《创新》一书的主题。