周永坤：司法的地方化、行政化、规范化

　　从1985年首次提出司法改革的口号至今，中国的司法改革已经走到了第三十个年头。与它的起点“文革”中的无法无天相比，无疑已经取得了长足进展，比如，体系完备的法院系统的建立，法官职业化的初步实现，政法经费保障体制的逐步改善，铁路公检法的裁撤，量刑规范化等等。但是，与应然的司法相比，它的不足也是显然的。这可以从三个简单的事实中得到证明：一是宪法与法律的权威没有确立起来；二是司法公正不尽如人意；三是公民信访不信法司法的权威受到严重损害。
　　十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对司法改革又有新的举措，最引人瞩目的部分是：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”1
　　就这一句而言，其目的显然是针对司法地方化沉疴，学界与实务界均对此寄予厚望。但是问题可能并不如想象的那样简单，制度是一个整体，部分的改变会产生复杂的效应，部分的成功改革有赖整体制度环境的完善。地方法院的人财物实行统一管理，固然有助于克服司法的地方化有利于法院摆脱县、市地方党委和政府出于地方利益干预裁判，但同时又可能在一个侧面强化司法行政化上下级法院关系的行政化及法官管理的行政化，甚至由此而危及二审终审制。选择正确的司法改革方向，对《决定》采取的司法改革的举措如何正确把握与贯彻，都需要对当下中国司法的“病症”作出正确的诊断。
　　一、司法地方化及其危害
　　司法地方化与司法地方保护主义是两个相近的概念，CSSCI来源刊上共搜索到7篇关于司法地方保护主义的文章，且总体上他引率不高。至于司法地方化，CSSCI来源刊上竟然没有一篇研究论文，CSSCI以外的刊物上也只搜到12篇他引频次很低的文章。其缘由大概是此问题太直白了，不具有学术价值。也正因为如此，司法地方化“积非成是”，逐渐被人们接受成为“当然”，或者似乎表明人们对改变它已经失去了信心。什么是司法地方化？在一般意义上，司法地方化是个中性词，因为地方司法本身应该具有地方特性，是一种“地方性事务”。但是，学者们所讨论的司法地方化是与地方保护主义相关联的司法地方化，它是一个贬义词。
　　司法地方化是指司法权为地方所控，为地方利益所用的一种“脱法现象”。所谓司法地方化，主要表现在三个方面：一是在组织结构上，本来应当作为全国司法层级一部分、只是设在各地的法院，成为“地方衙门”，财政权和人事权受制于地方权力，各级法院要对同级人大及其常委会负责并报告工作，人大的合法干涉不在排除之列；二是在利益关联上，各地法院成为当地“利益共同体”的一员；三是在审判追求的目标上，以地方利益为重。
　　司法地方化的一个典型表现是地方保护主义和行政诉讼的虚置。据报道，“外地人来到本地难诉讼”、“本地法院到外地难执行”成为通病，行政诉讼原告胜诉率寥寥，在许多地方不足1，地方党政领导对司法个案的干预，以及要求司法机关为地方发展“保驾护航”的指令成为普遍现象。中部地区一基层法院负责人曾对《南风窗》记者说，一些民事、经济案件，从案件的受理、审理、裁决到最后的执行，双方当事人都会使出浑身解数，“搬出”方方面面的领导打电话、写条子、捎口信，“八仙过海、各显神通”，好像“打官司”就是在“比关系”，“一些刑事案件，也会遇到相关领导直接干预、过问和说情的情况”。2
　　司法地方化的主要危害可以概括为：首先，妨碍法治统一与政令的统一贯彻。由于地方权力和地方利益的介入，作为统一政令基础的法律在裁判中的权威大大削弱，在“县官不如现管”的人治权力逻辑下，越是靠近法官的权力对法官的影响越大，其结果便导致所谓的“政令不出中南海”现象。其次，法律的权威受到影响。地方权力介入司法，本质上是权力与法律之间的博弈，它是以干涉司法独立的形式出现的，因此，凡是地方权力介入司法的地方，受到伤害的首先是法律的权威。再次，司法的功能遭到扭曲。司法的功能是追求司法公正，地方权力的介入必然使司法成为权力意志的工具，司法公正受到伤害。最后，加剧地方腐败。地方权力介入司法的结果不仅为地方官员的“司法寻租”提供了便利，同时，也使地方官员站到了法律之上，法律在一定程度上失去了对地方官员的规范意义，腐败必然加剧。
　　二、司法行政化与地方化
　　在21世纪初就有学者指出：“司法行政化，一直是我国现行司法体制的重症顽疾。”他从内部和外部两个方面讲述了行政化的表现：法院在外部即机构设置和人员构成上依附于行政机关，司法管辖区域与行政区划完全一致，法院的人、财、物供应也统统依赖于地方行政，在内部管理体制方面也仿照行政机关建立起一套上命下从的金字塔型权力架构。3浙江省人民检察院副检察长王祺国著文指出的司法行政化的主要表现相当中肯：办案活动存在大量的审批环节；过多过滥向上级请求报告，使二审终审在很多时候成虚设；审判委员会可以完全不顾前期已经形成的实体认定与程序适用，形成判者不审的审判职、责分离现象，动摇了审判组织的主体地位。4笔者认为，“内部、外部”行政化只是注重了从结构上分析行政化的表现，有失全面。而这位副检察长的眼光独特，他从审判行为的变态来观察行政化。如果将这两种眼光融合起来，相信对司法行政化的观察将会更全面。
　　什么是司法行政化？简单地说，司法行政化就是司法违背了司法的属性，失去了司法的外观与内涵，司法蜕变为“行政”。司法行政化的主要表现可概括为：
　　1。宏观权力结构中司法权的行政化
　　这是指在总体国家机关结构的层面上，司法权依附于行政权，其结果是司法权不可避免地被行政权同化。这主要表现在权力的实际运作过程中，而不是在宪法层面上。在宪法层面上，我国的司法权是与立法、行政、检察、军事权并列的国家权力，但是宪法规定的权力结构没有得到很好的贯彻。在权力的实际运作层面上，由于行政权的强势，司法权客观上成了行政权的下属权力。我国现行的司法体制适用的是“条块结合，以块为主”的领导模式，也即地方司法机关接受同级党委和上级司法机关的双重领导。但当上级司法机关与地方党委的意见不一致时，地方司法机关通常是听命于当地党委，因为地方司法机关的人、财、物都是归地方“块块”主管。应当指出的是，由于政府领导在党委内的权力优势，这就事实上形成了“行政权”主导的体制。在政治生活中，“政府是法院的领导”已经是政府与法院的共识，也是社会常识。在法院的网站上，政府领导人到法院去被称为“领导视察”，法院主动“接受领导”，而政府也安之若素地“领导法院”。
　　2。法院系统内上下级法院关系的行政化
　　法院系统内部上下级法院之间的关系本该是各自独立的上下级审判机构之间的关系，他们之间只有“审级”的不同，并无上下级之别。但是在现行的体制下，上级法院俨然成了下级法院的“领导”。这主要通过两个途径：一是请示；二是考核。下级法院对上级法院的请示有悠久的历史，本世纪初，受到法学与实务界的普遍质疑，最高人民法院有关部门也曾就有关“案件请示”问题进行过系列的调查和研究，试图在中国的法院中彻底取消这种有违法治基本理念的做法。5但是，最高人民法院关于印发《人民法院第三个五年改革纲要（20092013）》（2009年3月17日发布）却提出了“规范下级人民法院向上级人民法院请示报告制度”，使这一制度由“惯习”上升成为具有法律效力的规范。
　　3。司法主体的行政化
　　这可以从两个方面来观察：法院内部组织的科层化和法官的公务员化。
　　近年来，法院内部组织的科层化日益严重。河南省高级法院院长助理王韶华博士曾撰文称，我国法院审判组织的正式和非正式层级加起来有8个之多：主审（办）法官、审判长、主管副庭长、庭长、审判长联席会议（或庭务会）、主管副院长、院长、审委会6，与行政机构相比，科层化有过之而无不及。河南如此，相信其他法院也是大同小异。如此复杂的层级，在法院内部形成了严格的“下级服从上级”的行政化的科层结构。在这一科层制的组织结构中，形成了大批不办案的“名誉法官”，他们不办案，却“管着”办案的法官。本来该独立办案的、“法律帝国的王侯”的法官，成为这个科层结构的最下层。
　　法院作为司法权主体的行政化，自然而然产生法官管理的行政化，法官被作为“公务员”而不断被“型塑”。我国虽然早在1995年就通过了《法官法》，但是近年来法官的管理逐渐向公务员靠拢，法官像公务员一样分成复杂的等级，以“晋升”作为控制法官的重要手段，近年来更发展出一系列利益导向的考评、奖励制度，这些制度的核心是用利益诱导和
　　惩罚威胁促使法官形成行政官那样的“服从命令”的习惯，而不是法官所必备的独立人格。与此相应，法官的待遇也对应相关的行政级别，使得基层法官整天为“科级”、“副科级”而努力，而升级的结果是成为“名誉法官”实质为法院内的行政官僚。一个以裁判为职能的机关，它的成员努力的目标是“摆脱裁判”，这不能不说是一个悲剧。更加严重的是，决定是否升迁的权力则掌握在“名誉法官”手中。法官管理中最为严重的问题是法官惩处制度没能从行政序列中单列出来，
　　当然更没有“司法化”，这就使法官从根本上依附于行政官：他们天天面对的是上级，而不是法律；决定他们命运的是上级，而不是法律。其实，法官的职业需要他服从法律，而不是上级。诚如马克思所言：“书报检查官（行政官）除了上司就没有别的法律。法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时，根据他在认真考察后的理解来解释法律；书报检查官则有义务根据官方就个别事件向他所作的解释来理解法律。独立的法官既不属于我，也不属于政府。。”7180页以下
　　4。司法行为的行政化
　　上述主体与结构方面的行政化，不可避免地造成司法行为的行政化，从系统论的角度来看，行为的行政化正是上述司法行政化的输出。这一行为特征可以概括为：审与判的分离，审者不判，判者不审。法庭本该是裁判的中心，但是在行政化的体制内，法庭审理过程在判决中的作用被虚化，真正的裁判者是法庭以外的种种“名誉法官”和“不名誉”的其
　　他官僚，而不是法官。进一步结果便是，左右判决结果的不是法律而是长官意志。司法过程由该当的“依法论证”行为变成“长官意志的决断”。在外观上，就表现为两种特殊的行为：法院内的“案件审批制”和法院外的种种“协商”。在法院内，如果承办法官不是审判长，那么审判长（因为掌握签发权）的意见就变得很重要；如果审判长承办案件，就要给副庭长审批，副庭长办的案件就要给庭长审批，层层地走行政化审批程序。7180页以下如果案件足够“重大”，那么，种种法院外的“协商”行为便相继而来。
　　5。司法目标的行政化
　　司法的应然目标是公正，在行政化的司法下，这一目标就“退居二线”，如果它与行政目标相悖，则变得无足轻重。需要指出的是，司法公正是法律下的公正，只有在极其罕见的情况下，才会出现“超越法律（制定法）的公正”的情况，因为法官是司法者，而不是立法者，法官应当忠实于法律，这是立法者与司法者基本分工的要求，否则，人们将生活在法官专横下。行政的首要目标是完成任务，是追求效率，而不是公正。由于上述行政化的存在，司法的目标就产生了“行政化”的倾向。司法公正被忽视，效率、社会效果、维稳等成为司法的目标。这一目标通过行政化的结构由法院内外的行政官强加给司法，以一系列的考核、评比、法官等级制、报告工作、利益分配机制辅之实施。这一目标使法官丧失了法官思维特色，他们学会了像行政官那样思考宏观的、政治的、大局的、权衡的而非规范的思维方式。这一转变产生了一系列始料未及的后果：立案难、强制调解、能动司法、案结事了、涉法信访、司法腐败等等。
　　既然司法地方化的实质是行政权力推进的地方保护主义，司法行政化的实质是司法权在内外结构、主体、行为方式、目标等方面成为“行政的”，而不是“司法的”，那么，这两者的关系就非常清楚了：司法地方化的实质是司法行政化，司法地方化只是司法行政化的弊端之一。因为“司法地方化”这一短语中的“地方”其实是“地方行政”，没有司法行政化就不可能有司法地方化。简言之，若无地方司法的行政化，“地方”便没有能力使司法“行政化”。也就是说，只有地方行政权力控制了地方司法，地方才有能力用司法来达到“地方保护”的目的，独立的司法本该是能够控制地方行政权的。知道了这一点，今后司法改革的主要对象也就清楚了：不是司法地方化，而是司法行政化。
　　三、规范化司法行政化的克星
　　明白了司法改革的目标是司法行政化以后，接下来的问题就是如何有效消解司法行政化。
　　早在20世纪末，遏制司法行政化已经被列为改革目标。1999年3月，时任最高人民法院院长的肖扬在全国人代会上的工作报告中就指出：“今年改革的重点是：改变长期存在的审判工作行政管理模式，建立符合审判工作规律，具有审判工作特点，适应审判工作需要的法院管理机制”；同年10月出台的《人民法院五年改革纲要（1999）》同样强调“以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”；2005年10月26日发布的《人民法院第二个五年改革纲要》中，“改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度”仍然被列为重点。肖扬院长的上述讲话发表十年后，《人民法院第三个五年改革纲要》（2009）还是将“完善司法管理体制”作为目标之一。多少年来，在这一目标指
　　引下，地方法院各显神通，出台了不少针对司法行政化的改革措施。
　　那么，近二十年的司法去行政化的努力结果如何？这可以通过当下司法中行政化现象的有无与强弱来观察。中央政法委书记孟建柱在2013年底表示，一些地方仍不同程度存在司法行政化的问题。主要表现在：判审分离，审者不判、判者不审；审判工作内部层层审批，权责不明，错案责任追究难以落实；上下级法院之间的行政化报批，影响审级独立。8差不多在同时，一位基层法院院长在“两会”的发言中表示出对今后司法的四大担忧，这些担忧其实是司法行政化的表现或者是后果。全国人大代表、北京市高院院长慕平在2014年的“两会”上说：“院长、庭长和行政后勤这些岗位上不经常办案的人员加到一起大约占36的比例。”这其实是司法行政化对法院组织侵蚀的重要表现利益
　　向法院内的行政管理者身上转移。
　　以上种种迹象都表明，司法去行政化的努力效果并不明显。虽然在某些细节上司法去行政化取得了一些成果，但是从整体上看，司法行政化的程度不是降低了，而是提升了。例如，司法管理的“江苏模式”第一条就是“围绕审判质效统一值班体系，开展指标统计、分析、评估、通报工作；对审判质效数据填报、指标统计的真实性、准确数进行监督、检查和通报”，这种绩效考核制度的实质就是“行政化”的，而不是“司法化”的，它的目的显然是行政权力的快捷贯彻，而不是独立的、规范的司法。问题出在哪里？由于此前的改革只着眼于法院内部管理的行政化问题，没有从顶层设计及审判的行为和目的诸方面全面解决司法行政化问题，即缺乏全面的整体的目光与举措。其结果不能不是，在现行行政化的体制内加强审判管理改革的实际，其结果恰恰是管理日益“行政化”而不是相反。
　　中国司法行政化似乎在2012年触到了“天花板”，它的外部表现就是司法公正的低下、司法权威的失落与涉诉信访的泛滥。针对司法中的问题，《决定》提出了下一步司法改革的目标，在《决定》精神的指导下，各地法院正在进行的探索主要有四个方面：其一是珠海横琴新区法院针对法官设置与审批制的改革，其二是佛山中院试行“审判长负责制”改革，其三是上海和广东等地将法官、检察官管理去“公务员化”的改革，其四是河南的法官“省直管理”尝试。前两者针对的是审判组织与行为的行政化，第三个方面针对的是法官管理的行政化，第四个方面针对的是司法地方化，而不是行政化。这几种改革都是必要的，但是其缺陷也是明显的：它们都沿袭了此前的碎片化的改革思路，缺乏整体性，看来很难达到去行政化的目标。因为如前所述，行政化是一个整体性的病症，解决的方案也应当是整体的，而且近二十年的实践也表明，这种“碎片化”的改革很难奏效。
　　如何进行整体体性的改革？笔者以为，《决定》揭示的就是一个整体性的方案，它已经越出了以往单纯“司法行政管理”去行政化的思路，试图在更加宏大的架构内解决司法行政化问题。择其要者有四点：第一，“确保依法独立公正行使审判权检察权。”第二，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”第三，除了“建立符合职业特点的司法人员管理制度”外，提出了“健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”。第四，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。1
　　这一整体改革的思路可以称为“司法规范化”的思路，以“规范化司法”取代行政化司法。所谓“司法规范化”相对应的是司法行政化，它是指以规范的严格实施为导向的司法。司法规范化包括从整体权力架构上、司法主体上保障法官有能力排除一切干扰，严格依法办事，在程序主行为上严格规制法官依法办事，在目标上要求司法必须“唯法是从”，真正实现马克思的教导：“法官除了法律就没有别的上司。”7180规范化的司法基于对司法性质的理解，诚如司法研究专家王申教授所言：“行政与司法这两种权力形态是天然不同的。司法权体现的是公平、正义的价值观。科层行政官僚制所体现的是效率第一的功利主义价值观。”9
　　规范化的司法与行政化的司法在诸多方面是相对立的。第一，在组织结构上，行政化的司法机构是行政机构的下属，而司法化的司法机构是“依法独立裁判”的机构，它有权力依法对行政机构行为的合法性作出裁判，以维护宪法与法律的尊严。第二，在法院内部结构上，行政化的司法结构是科层化的；规范化的司法结构是以独立的法官为中心的，是去中心化的。在这一结构中，法官是法院的主人，其他行政官员是为法官执行司法职务服务的，而不是相反。第三，在司法主体上，行政化的司法主体是向上级负责、执行行政命令的“公务员性的法官”；而规范化的司法主体是独立的向法律负责的法官，他们有独特的职业技能，有特别的保障制度、独立的司法化的惩戒制度、职务行为的豁免制度等，以保证能够依法办案，而不是保障“执行行政命令”。规范化的司法主体与行政化的司法主体遵守完全不同的行为逻辑与责任逻辑，诚如一位德国学者所言：“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定方式处理某一事务的指示，通常这就构成失职。而对法官来说情况恰好相反：如果法官按照院长的指示去判案的话，这种行为就构成失职。”10第四，
　　在行为特征上，行政化的司法是一个“上命下从”的过程，是一个依据行政命令、依据法官对大局与行政管理的需要作出“决断”的过程；司法化的司法则是一个严密的推理过程一个严格依据事实和法律作出推理的过程。需要说明的是，当遇到法无规定，或者法律解释有歧义、法律规定有冲突时，规范化司法中的法官也不能请示上级（法官没有上级），而是依据法律精神进行独立的裁量。第五，在司法目标上，行政化司法的目标是命令的快捷贯彻，
　　是效率，是纠纷的解决案结事了；而规范化司法的目标只有一个：司法公正，“为了正义，哪怕天崩地裂”就是它的最高境界。需要说明的是，规范化司法所追求的公平正义，是形式主义的：法律下的正义，而不是分配的正义，或者超越法律的正义。这不是因为“超越法律的正义”不重要，而是“司法者不得僭越立法者的权力”这一法治原则的要求。
　　四、余论
　　早在十多年前，就有学者指出：“我国司法改革能否获得成功，取决于我们在进行制度的改造与重构时能否充分尊重司法权运作的客观规律，是否按照司法权本身的运作规律来重新配置司法权。”3上述对《决定》中关于司法改革内容的整体化、规范化解读，其核心也在于此。基于此种认识，成功的司法改革必须确立整体的改革思路，以规范化为目
　　标取向。行政化体制下的碎片化改革，不但不能解决司法行政化问题，相反会强化行政化。如果不改弦更张，依照《决定》的要求进行整体规范化的改革，下一步就会产生诸如“没有签审的签审制”，法官外衣下的行政官、没有请示的请示、没有科层的科层制等。如果我们本着这一思路观照当下，就会看到一些学者和官员对“省直管”寄于过高的期待，有的甚至把《决定》的主要内容理解为就是省直管，笔者认为这是片面的。省直管当然是重要的尝试，但是它同样必须放到整体的、规范化的思路之下；否则，省直管就可能成为司法进一步行政化的推手。这一点上，日本国的殷鉴不远。
　　注释：
　　笔者先以“司法”为搜索词作一次搜索，再以“地方保护”为搜索词作二次搜索，搜得7篇文章，其中除刘作翔教授的文章以外，其他6篇文章的他引频次均在13次之间。http：epub。cnki。netKNSbriefresult。aspxdbprefixCJFQ，2014年5月8日访问。
　　先以“司法”为搜索词作一次搜索，再以“地方化”为搜索词作二次搜索，搜得12篇文章，其中只有2篇文章的他引频次超过10次，内中有4篇他引率为零。http：epub。cnki。netKNSbriefresult。aspx？dbprefixCJFQ，2014年5月8日访问。
　　请示的范围与程序各地不一，例如，在河南省法院系统内部的案件请示制度是这样的：省内的重大敏感案件，包括所有死刑案件，涉及副处级以上官员的案件，一经法庭立案，受理法院就会将相关司法文书寄往高级法院，在判决前，下级法院亦会向高院汇报备案。参见《不按“法理”出牌的高院院长》，《南方周末》2009年2月18日。
　　“名誉法官”的规模究竟有多大，没有统计，不过相信一线法官的“感受”有相当的正确性。两位分别在两家县法院工作的法官说，他们所在的法院，办案法官占所有法官的比例在50左右；而其中一位在区法院工作的法官则说，他所在的法院这一比例刚超过30。参见《相当一批法官不审案中国只有一半法官在办案？》，法制网http：www。legaldaily。com。cnlocalitycontent20121101content3952716。htm？node31358。
　　这四大担忧是：法院队伍人心不稳，法院经费是否有保障，未来涉法涉诉的压力如何消减和基层法官队伍能力水平的问题。参见《碧翰烽：一位法院院长对司法改革后的四大担忧！》，凤凰博客http：blog。ifeng。comarticle31621477。html？touping。2014年5月8日访问。这些担忧反映了当下法院地位的不独立与对司法外权力的依附，及其由此产生的一系列负面效应。
　　这四大担忧是：法院队伍人心不稳，法院经费是否有保障，未来涉法涉诉的压力如何消减和基层法官队伍能力水平的问题。《碧翰烽：一位法院院长对司法改革后的四大担忧！》，凤凰博客http：blog。ifeng。comarticle31621477。html？touping。2014年5月8日访问。这些担忧反应了当下法院地位的不独立与对司法外权力的依附，及其由此产生的一系列负面效应。
　　珠海改革的主要内容是：不设立各类审判庭，取消案件审批制；不设立上下对接的管理部门，明确法官的主体地位，与审判相关的业务、事务工作由法官会议决定。法官会议负责研究确定法官工作量的分配、各法官承办案件的类型、各专业合议庭的设置等重大审判事务。传统的庭长审判管理职责主要由法官会议及审判管理办公室履行，行政管理职责主要由院长、人事监察办公室及司法政务办公室履行，以及法官的精英化。参见任先博等：《横琴新区法院不设审判庭》，《南方都市报》2013年12月27日。
　　由一名审判长和两名合议法官组成固定团队，在审判长主导下对案件审理和判决，对案件负责，此举旨在去除“行政化”干扰，审判合一，让审理者裁判，让裁判者负责。参见刘艺明：《“审判长负责制”能否成“定音槌”？》，《广州日报》2013年11月21日。
　　这一改革的核心是对法官检察官不再按照公务员序列管理，实行单独的法官、检察官序列。这个单独的序列中，将有针对法官、检察官的招录、准入、晋升、遴选和薪酬体制。法官和检察官的薪酬有望在目前的基础上有所提高。这其实是向法官法、检察官法的回归。南都网http：epaper。oeeee。comHhtml20140312content2034419。htm。
　　从2014年1月1日起，河南省将对该省10个省管县试点“全面”实行由省直接管理县的体制在财政省直管的基础上，进一步试水党委体制、人大体制、政协体制、法院和检察院体制、群团体制的省直管，将设立河南省第一、第二中级人民法院和河南省人民检察院第一、第二分院，管辖10个试点县（市），并由省高级人民法院和省人民检察院直接管理和领导。参见曲潇：《河南试点“全面”省直管》21世纪经济报http：jingji。21cbh。com20131130xONjUxXzk2NTgxOA。html。
　　所谓“审签制”是法院内部的惯例，合议庭草拟的判决书，要给更高级别的庭、院领导签发，层层走行政审批程序。“如果领导不同意签署，合议庭就要重新研究复议。”而掌握最终签发权的人，他们基本不参与案件审理，也不需要见原告和被告，只需要翻阅法官递交的案件材料。王瑞锋：《法院“去行政化”：让审案的人判案》，《新京报》2013年12月3日。
　　一位日本宪法学家指出，日本国司法权独立来自国家外部的压力不算严重，来自法院内部的压力反倒更大，司法的官僚化越来越严重。因为在日本国宪法制度下，司法行政权由最高法院的事务总局掌握，二战后，事务总局的权限越来越大，所以下级法院的法官不可能依照个人的良心作出判决，因为最高法院事务总局掌握所有法官的人事和所有法院的预算。参阅日石塚迅：《日本国宪法与司法实践》，法律博客http：guyan。fyfz。cnb785466。2014年5月12日访问。
　　参考文献
　　1中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）EBOL（。20131115）中国共产党新闻网，http：cpc。people。com。cnn20131115c6409423559163。
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　　3谢佑平，万毅。司法行政化与司法独立：悖论的司法改革：兼评法官等级制与院长辞职制J。江苏社会科学，2013，（1）。
　　4王祺国。关于司法体制改革若干问题的思考J。法治研究，2014，（2）。
　　5陈瑞华。把脉“案件请示”J。财经，2009，（12）。
　　6刘艺明“。审判长负责制”能否成“定音槌”？N。广州日报，20131121。
　　7马克思。第六届莱茵省议会的辩论：第一篇论文M马克思恩格斯全集：第1卷（上）。北京：人民出版社1956。
　　8王瑞锋。法院“去行政化”：让审案的人判案N。新京报，20131203。
　　9王申。司法行政化管理与法官独立审判J。法学，2010，（6）。
　　10章武生，吴泽勇。司法独立与法院组织机构的调整（上）J。中国法学，2000，（2）。
　　作者简介：（1948），男，江苏张家港人，南京工业大学特聘教授，主要从事法理学、宪法学研究。
　　原文载《苏州大学学报哲学社会科学版》2014年第6期。