公共政策研究基本问题探讨

　　内容提要：
　　公共政策研究作为一门跨学科的应用性学科领域仍然面临着许多有待厘清的基本问题。本文就政策科学产生和发展的条件，公共政策研究的基本范畴，以及研究领域与研究现状三个方面探讨公共政策研究所涉及的一些基本理论问题。本文认为，公共政策研究领域的开放性和理论的多样性是它作为应用性、综合性学科的应有特征。
　　关键词：
　　公共政策政策分析政策科学政策取向
　　公共政策研究是一门研究公共政策现象和寻求政策解决方案的应用性、综合性学科。在西方，它的产生与发展已经走过了将近半个世纪。公共政策一般指政府为解决现实和潜在的社会问题而作出的决定和行动，所以公共政策研究在学科渊源上属于政治学。尽管一些具有影响的学者呼吁建立相对独立的“政策科学”学科，但仍然有许多学者把公共政策研究看作是政治科学的一个分支学科。由于政府的决定和行动涉及到社会生活的方方面面，并对这些方方面面产生广泛的和深远的影响，这使得公共政策现象成为一个极其复杂的社会现象，对公共政策现象的研究必须结合相关的社会科学学科的参与，因此，公共政策研究又是一个结合了众多社会科学领域的综合性研究。
　　另外，公共政策研究的兴起和发展始终围绕着一个十分现实的问题：如何使政府的决定和行动更合理并且更有效。公共政策研究一开始就具有十分强的应用性目的，并要求运用和发展科学的可行的研究方法和手段。这种综合性研究和应用性目的的特点使公共政策研究与传统政治学在研究取向和方法上有了很大的差别。它不但使得许多从事政治学研究的学者越来越关注公共政策取向的研究，并致力于从其它社会科学中寻找新的研究方法。
　　然而，公共政策研究作为一门分支学科，其理论发展一直充满着矛盾。政治学家往往将它们的注意力集中在制定公共政策的过程，而公共行政学则将其研究兴趣集中于公共政策的实质性内容以及实际应用。这使得公共政策子学科朝着理论研究和实质性政策问题研究两个方向发展。这两个方向既相互排斥又相互依存。本文试图对西方公共政策子学科发展中的一些基本问题和研究进展进行初步的探讨。探讨的内容包括以下几个方面：公共政策学科产生与发展的条件、公共政策基本研究范畴讨论、以及公共政策研究的现状。
　　公共政策学科产生和发展的条件
　　美国是公共政策研究的发祥地，同时，其公共政策研究的发展也最迅速，研究成果也最多。美国公共政策研究的理论和体系对其他国家公共政策研究有着极大的影响。公共政策研究为什么首先在美国兴起，其产生和发展的条件是什么？这样的问题引起了一些学者的研究兴趣。日本学者药师寺泰藏认为，公共政策研究首先在美国诞生是因为美国的政治生态环境（政策土壤）的特殊性决定的。美国多元化的社会结构和两党制的政治体制使政策问题和政策选择（政策替代方案）成为普遍关注的问题。政党之间的政治斗争一般不是围绕着不同的意识形态展开，而是围绕着不同的政策选择所进行。因此对政策替代方案的比较重视。〔1〕这一观点实际上是对美国多元主义学派观点的运用和延伸。然而，这种看似有理的解释却容易导致如下的观点，即认为公共政策研究必须或更适应在于美国式的政治生态环境和政治制度下产生与发展。强调公共政策研究产生的特殊性也很容易掩盖那些带有普遍性的也是最根本的原因。
　　另外一种观点认为公共政策研究的产生和发展源于某些较为普遍的原因。如英国学者克利斯多夫汉姆和麦克尔黑尔指出，60年代在美国兴起的公共政策研究热潮有两个主要原因：西方工业化国家在面临大量的棘手问题时，决策者急于寻求解决问题的办法；学术界，尤其是社会科学界，对政策问题给予了更多的关注，并寻求途径运用其知识来解释和帮助解决这些问题。〔2〕我国学者张金马也持类似的观点，他认为，政策科学的出现和兴起有着深刻的理论背景和实践依据。在理论上，本世纪下半叶经济学、统计学、行为科学和管理科学的发展为政策科学提供了许多新的分析工具和方法论基础；在实践方面，各国政府为解决国防、经济以及社会问题，需要社会科学界的帮助和参与。正是在这种情况之下，公共政策研究作为融合了多学科的研究成果并以一门相对独立的综合学科得以不断的发展和完善。〔3〕
　　应该说，从现代社会的普遍需要和相关学科的发展来解释比特殊的政治生态环境和政治体制的解释，更能够体现公共政策研究的产生和发展的本质性原因，同时也更能够说明公共政策研究得以不断完善的发展经历。公共政策研究在50年代没有引起普遍关注，除了当时的倡导者在理论和方法论上存在明显缺陷之外，公共政策问题还没有成为迫切需要解决的普遍问题。到了60年代，美国社会开始遇到前所未有的政治与社会问题。越南战争给人们带来的困惑引发了全国性的反战运动，长期的种族隔离政策激发了大规模的争取平等权力的民权运动。同时，快速的工业化和都市化带来了迫切需要解决的犯罪、贫困，教育，住房、就业、养老和环境保护等一系列棘手的社会问题。这些问题首先引起了社会科学界的普遍重视，许多学者开始从这些社会问题着手研究公共政策，大学里也开设了许多关于公共政策问题的课程。同时，面对这些问题，政府迫切需要社会科学界对政策问题的研究，以帮助政府分析问题和制定政策方案。另外，从60年代开始，社会科学和应用科学发展突飞猛进，公共政策研究也正是在这种相关学科的发展高潮中得到发展的。
　　综上所述，公共政策研究在美国的兴起和发展有两个相互关联的基本原因。第一，社会对公共政策研究的普遍需求。这种需求不仅仅来自政府制定政策的需要，而且还来自社会对政策问题的普遍关注。在政策问题的压力下，美国政府以及许多企业、财团和基金会投入了大量的研究基金和学科建设资金资助与政策问题相关的社会研究和学科建设，为公共政策的研究和发展提供了大量的资金来源。同时，社会对政策问题的普遍关注也激发了知识界对政策问题的研究热情，使许多学科的研究更注重于实际社会问题，注重研究的实用性。第二，社会科学研究的发展和跨学科的交流。当各国政府日益重视解决各类社会问题并通过学者专家提供相关知识和具体方案时，所面临的首要问题就是原有的知识体系与实践应用之间的差距。这种差距给知识界敲响了警钟，并多少促进了社会科学在应用方面的发展。同时，由于政策的议题往往涉及许多方面，单一学科研究遇到的困难促使跨学科研究的兴起和发展。学科之间的交流与合作开辟了公共政策研究的新领域，也产生了许多新成果。
　　公共政策学科的基本研究范畴
　　公共政策研究的兴起和发展是由社会的需求和社会科学发展的趋势所决定的。但是，公共政策研究应该是一门什么样的学科，它应该研究哪些实质性的内容以及采用什么样的基本方法，只有对这些问题作出理论上的回答，才能为公共政策学科的发展奠定基础。美国政治学学者拉斯韦尔可以说是公共政策研究的第一个理论奠基人。
　　在1951年斯坦福大学的学术研讨会上，拉斯韦尔以“政策取向”为题论述了公共政策研究建立应该注重的六个方面。他认为，公共政策研究首先应该研究政府的行动及其对公共权力的运用。因为政府在制定政策时必须了解社会群体和个人对政策可能作出的反应，因此，公共政策研究又是和个人选择相关的学问。但是，公共政策在这方面的研究不同于政治学的研究，它应该融合其它社会科学的成果，建立自己的新的学科体系。其次，公共政策研究的哲学基础应该建立在理论实证主义之上。公共政策应该追求政策的“合理性”，是一门用科学方法论进行方向研究的学问，理论实证主义的思维方式是公共政策学科研究的基本方式。第三，公共政策研究应该是对时间和空间都十分敏感的学问。公共政策都是在特定的时间和空间被制定和执行，并为解决特定的社会问题和实现特定的社会目标而设计的，因此，公共政策研究在政策分析模型的选择时，必须具有充分的时间和空间的观念。第四，公共政策研究应该具有跨学科的特征，它不但应该强调政治学和经济学的合作研究，而且还要注重政治学与社会学和心理学的合作研究。第五，公共政策研究的研究必须注重学术界和政府部门的共同研究。在政策问题的研究上，学者应该了解政府官员对政策的认识和其掌握的相关数据资料，同时也应该联合政府官员一起参与学术研究。最后，公共政策研究应该具有“发展的概念”。当制定和实施一项社会发展为前提的政策时，公共政策的研究必须要了解和预测该政策将给社会带来什么样的变化。因此，公共政策研究是一门以社会变化为研究对象、以动态模型为核心的学问。〔4〕
　　不难看出，拉斯韦尔提出的公共政策研究所应有的研究取向，实际上是试图为公共政策研究确定基本范畴、研究领域和研究方法，确定范畴和研究领域的目的就是要产生更多和更好的跨学科的公共政策知识，在研究方法上则强调科学性和实证主义。虽然拉斯韦尔提到的某些原则（如规范性、知识背景的相关性和跨学科性）在社会科学研究中并非是全新的东西，但是，由于他强调这些原则应该与政府的决策和公众关心的议题相联系，从而为社会科学提出了许多实质性的研究课题。公共问题的原因和公共政策的效果成为学术界以及政府所关注的问题。而拉斯韦尔提到的这些研究取向在随后一直是美国社会科学热衷探讨的领域。
　　然而，由于受当时盛行的行为主义的影响，拉斯韦尔尤其强调理论实证主义方法论的发展对公共政策研究发展的重要性。这一观点后来受到了一些后行为主义政治学家的批评。例如，阿尔蒙德指出，拉斯韦尔把方法论的发展看成是公共政策研究在学术上发展的唯一动力的观点是完全错误的。德罗尔也批评道，行为主义的方法一味坚持对个人行为研究的科学性而很容易陷入完美主义的泥潭，为了完美无缺地描述个人的行为，势必回避无法量化的许多政策问题。德罗尔认为，具有实用价值的应用技术是在没有理论的情况下开发的，因此，把政策科学建立在纯理论的行为主义的基础上的观点是错误的。在对行为主义的批判的基础上，德罗尔提出了自己对政策科学基本范畴的研究框架。这一研究框架主要建立在他的元政策的概念之上。元政策实际上涉及政策优化的制度和程序的设计，元政策指的是具有指导性的政策，它涉及到制定总体目标、制定政策范围，设定时间单位，设定风险承受力，选择渐进的或者激进的政策手段，确定具体政策的普遍性和特殊性以及选择协调式或侧重式政策取向等若干个方面。
　　另外，拉斯韦尔关于政策科学必须以民主政治为研究前提的假设也颇引起人们的争议。因为，在政策科学的领域里人们要求的是科学性和有效性，科学的和理性的方法是研究和分析的主要手段，专家和专业技能充当重要的角色。而在民主政治的领域里，人们要求的是平等的政治参与和利益的实现，政治过程中的协商、妥协、说服和对抗等是主要的手段，在政策制定方面充当主要的角色。政策学科和政治民主之间明显地存在一定的不相容性。强调民主政治为政策科学研究的前提，就会使后者追求科学性和有效性的逻辑陷于混乱。〔5〕
　　在后来的公共政策研究基本研究范畴的广泛讨论中，大致形成了两种主要的流派。第一种流派可称为“政策科学”学派，他们主张公共政策的研究和分析应该建立在理性和科学性的基础之上，通过工具理性以及科学分析方法和手段为公共政策问题“开处方”。例如早期的拉斯维尔认为，实现社会价值是目的，政策是手段。应该通过对政策制定过程作系统性的探讨来建立起工具性政策与目的性价值之间的关系。对社会最终方向的规范性选择应有可行性的建议与方案来作保证。〔6〕后来的德罗尔则主张政策科学的主要目的是对决策系统的设计和运作进行改进。因此，有关特定政策的知识应和政策制定系统本身的相关知识整合。并应注重于政策制定系统的如何运作和如何改进。〔7〕这一派主要是把公共政策研究的目的看作是为改进完善政策制定过程和制定好政策。
　　第二派可称为“经验性解释派”。该学派不主张公共政策研究应该以规范性理论（价值判断理论）为主要依据，同时对科学分析方法和手段运用可以改进公共政策质量的观点深表怀疑，因为公共政策的选择和制定主要是政治过程而不是一个科学的过程。例如戴伊认为，公共政策的研究只能是为产生与政治过程有关的经验性知识，主张规范模式与经验模式应该区分开来。公共政策的研究，虽然受规范性的兴趣所引导，但它仅能为公共政策提供经验性的解释。因此，他认为公共政策，简言之，就是政府选择要做或不要做的事情。而政策分析则是发现政府做什么，
　　为什么要去做，其结果改变了什么。这些研究无外忽是对某项特定政策的原因和结果进行描述和解释，所提供的经验性知识可能对决策者有参考的作用。〔8〕
　　公共政策学科的研究领域与状态
　　从70年代开始，西方政治学和公共行政学日益重视对公共政策的研究。越来越多的政治科学家、行政学家将其研究集中在公共政策的规划、制定和执行过程中来。在政治科学领域，公共政策过程的研究已经成为支柱研究领域之一。公共政策的经验性研究坚持较为传统的描述性和记述性的分析方法，从宏观和微观两个层次分析和探讨公共政策的制定和发展过程。以宏观理论模式为基础的政策过程研究注重政策或政策领域的长期发展与变化，政治思潮、社会观念、政府组织和社会制度等对公共政策发展变化的影响，以及公共政策对社会发展变化的影响。以微观理论模式为基础的政策过程研究则着重于政策过程中单个的行动者的行为分析，试图从这些对公共政策过程的全面细致的观察中归纳出政治精英、利益团体和官僚机构的行为模式，以及这些行为模式的制度和文化原因。〔9〕
　　公共政策分析是公共政策研究中最为活跃也最有成果的研究领域。70年代以后，公共政策分析崭露头角，并受到学术界和政府共同的关注。公共政策分析所取得的成果一度对传统的公共行政学形成很大的冲击，使人们认为公共政策分析有可能取代公共行政学而成为培养政府公共管理高级人才的重要学科。〔10〕公共政策分析一开始就很注重于公共政策的实际应用，它关心的是如何解决所面临的问题而不是如何解释这些问题。公共政策分析主要是运用科学的和理性的系统方法寻找实现公共政策目的的最佳替代方案。在早期，公共政策分析在很大程度上受美国著名咨询机构兰德公司的影响，其主要目的是对公共政策进行科学评估和预测，而分析方法则主要是经济学、数学和统计学等数量分析方法。政策分析的大量研究成果主要以实质性政策个案分析为主，并围绕具体政策的评估建立了许多适用范围有限的分析工具和方法。在以后的研究中，一些政策分析的学者也开始重视关于政策分析的伦理问题，这些问题涉及作为职业的政策分析家和项目承受人在政策分析中面临的价值冲突和如何处理这些价值冲突。〔11〕
　　比较政策研究是公共政策研究中的一个重要分支，它兴起于60年代，其研究包括对某些特定国家（如欧美国家）之间的比较，不同国别之间实质性政策（如保健政策、税收政策、教育政策、住房政策和环保政策等）内容的比较以及公共政策过程比较。早年公共政策比较研究由社会学和经济学的发展理论所主导，主要研究和探讨在经济发展和社会现代化一般过程中，国家是如何作出政策反应的。这种发展理论认为，随着各国从农业社会进入工业社会进而进入发达的现代化社会，每一个国家都要经历同样的发展阶段，而在同一发展阶段各国政府所作的政策反应是相同的。在这种理论指导下，一些学者试图通过比较政策的研究来检验社会和经济发展的一般性理论。进入70年代以后，这种理论越来越受到人们的批评，因为人们发现各国政府在同一政策问题上所作的不同反应与它们所处的经济社会发展阶段并不一定相关（如欧洲大陆国家和英、美国家在社会福利政策上的差异）。对发展理论模式的批判促进了比较政策研究方法的多样化。一些学者试图证明不同历史经验和文化积淀所形成的不同文化价值对公共政策制定和执行的影响。也有学者重新从历史制度的角度研究不同国家的政策过程，把人的行为或组织的行为放在特定历史环境和特定制度安排中进行考察。比较研究的发展和多样化使得公共政策研究突破了美国主流学派（多元主义学派）对该领域的垄断，新协作主义（neocorporatism）、新制度主义（neoinstitutionalism）、政策网络分析（policynetworks）和社会选择理论（socialchoice）等新的理论和方法近期已经在政策过程研究中产生影响。〔12〕
　　在对公共行政组织的研究方面，人们早已普遍地认识到公共政策不仅仅是政治活动的结果，而且也是政府运行的产物。许多学者甚至认为政策过程是政府运行的核心，公共行政组织是政策过程的一个部分，强调公共政策的研究可以涵盖公共行政的领域而成为公共行政学研究的重心。与政治学研究相比，公共行政学更注重公共政策设计和管理的科学化、理性化方面的问题。早年人们关注的是行政决策的科学化和最优化，采用的是理想型的理性选择模式，这种模式强调在政策选择中充分掌握相关的政策知识和信息，并通过科学理性的分析方法选择最佳的政策方案。随后有学者注意到了理想型的理性模式过于脱离现实，忽视了人类认识能力的局限性和政治因素对决策的影响，因此提出了渐进的决策模式。〔13〕进入80年代，随着新公共行政学影响的不断扩大，公共政策研究开始注重社会多元价值和伦理方面的研究，强调应用更多的社会知识来规划和设计未来政策。政策设计的概念被引进公共政策的研究和分析中来，这一概念要求公共政策的制定应考虑更多的社会环境的因素，尤其是考虑公共政策对社会及其成员将产生的影响，而不是只考虑谁在统治，谁是政策的获利者和谁在政策制定过程的参与竞争中胜出等传统政治学问题。他们一般认为，政策的失败与否从根本上讲是一个政策设计的问题。政策设计不是一种纯技术和纯工具性的应用领域。成功的政策设计必须考虑人们的政治、社会、文化和经济方面的环境，并能诱导人们采取有利于政策实施的行为。因此，政策设计理论包括了至少三个方面的内容：政策结构性逻辑的模式、个人决策模式和政策环境模式，而这些概念和模式应该是建立在经验性研究的基础上的。〔14〕
　　结语
　　公共政策研究的实用性和学科的综合性使该学科体系变得十分的庞杂，其学科发展在理论和方法论等方面都呈现出多头并进的趋势。这种现象虽然繁荣了公共政策研究的领域，但过分开放的学科领域使得公共政策研究很难成为一门相对独立的学科体系，这正是为什么公共政策研究在半个世纪的发展中一直存在着对其学科的基本概念、范畴和体系的争论的原因之一。
　　根据尼古拉斯亨利的分析，公共政策理论发展之所以充满矛盾，主要是公共政策所涉及的跨领域性质所决定的。公共政策既涉及政治学领域公共政策是对社会价值进行的权威性的分配，又涉及公共行政学的领域公共政策需要公共行政官员在行政管理组织中加以实施。由于长期的学科划分上的争论，使得两个学科在公共政策问题研究中朝着不同的理论方向发展并具有不同的表现形式。〔15〕尼古拉斯亨利的分析未必十分贴切，但却揭示了公共政策作为跨学科的领域所呈现的学科发展现状。事实上，公共政策的性质以及公共政策学科为现实服务的起始目的是造成上述困难的原因。公共政策研究是否应该和能够成为一门独立的学科或者是否继续以现有的状况存在，这并不是其学科发展急需解决的问题。公共政策学科的现状或许正是它作为应用性、综合性学科的应有特征。
　　注释：
　　〔1〕见药师寺泰藏《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第2328页。
　　〔2〕ChristopherHamandMichaelHill，ThePolicyProcessintheModernCapitalistState，2ndEdition，PrenticeHall，1993，p。1。
　　〔3〕见张金马主编，《政策科学导论》，中国人民大学出版社，1992年版，第12页。
　　〔4〕H。D。Lasswell，“ThePolicyOrientation，”inLernerandLasswell，ed。，PolicyScience：RecentDevelopmentsinScopeandMethod，StanfordUniversityPress，1951。
　　〔5〕可见徐湘林：“评论‘公共政策分析：现状与展望’”，载于《行政现代化两岸学术研讨会论文集》台大政治学系，1999年。另外，美国学者罗伯特丹哈德曾指出公共政策有效性和回应性之间可能产生的张力，见RobertB。Denhardt：TheoriesofPublicOrganization，BrooksColePublishingCompany，1984，pp。120121。
　　〔6〕HaroldLasswell，APreviewofthePolicyScience，AmericanElsevier，1971，p。10。
　　〔7〕Yzekial。Dror，DesignforPolicyScience，NewYork，AmericanElsevier，1971，p。51。
　　〔8〕ThomasDye，PolicyAnalysis，UniversityofAlabamaPress，1970，转引自ChristopherHamandMichaelHill，ThepolicyProcessintheModernCapitalistState，SecondEdition，HarvesterWheatsheaf，1993，pp。45。
　　〔9〕日本学者大岳秀夫对政策过程研究的成果作了很好的论述，见大岳秀夫：《政策过程》，经济日报出版社1992年版。
　　〔10〕Joel。L。Fleishman：“ANewFrameworkforIntegration：PolicyAnalysisandPublicManagement，”inDavidEastonandCorinneS。Schelling，ed。DividedKnowledge：AcrossDisciplines，AcrossCultures，SagePublication，1991，p。224。
　　〔11〕这方面的研究可参见：WeimerandVining，PolicyAnalysis：ConceptandPractice，SecondEdition，PrenticeHall，1992；FrankFischerandJohnForester，ed。，ConfrontingValuesPolicyAnalysis：ThePoliticsofCriteria，NewburyPark，CA，Sage，1987；以及卡尔帕顿和大卫沙卫奇，《政策分析和规划的初步方法》第2版，华夏出版社，2001年版，第2839页。
　　〔12〕相关研究见DavidKnokeetal。ComparingPolicyNetworks：LaborPoliticsintheU。S。Germany，andJapan，CambridgeUniversityPress，1996；andArnoldJ。Heidenheimer，etal。ComparativePublicPolicy：ThePoliticsofSocialChoiceinAmerica，Europe，andJapan。St。Martin’sPress，1990；andBryanD。Jones：ReconceivingDecisionMakinginDemocraticPolitics：Attention，Choice，andPublicPolicy，TheUniversityofChicagoPress，1994。
　　〔13〕渐进主义的理论的主要代表人物是查尔斯林德布洛姆，参见他的“TheScienceofMuddingThrough”，inPublicAdministrationReview，Vol。19，pp。7988；TheIntelligenceofDemocracy，N。Y。：FreePress，1965；andThePolicyMakingProcess，3ded。EnglewoodCliffs，N。J。：PrenticeHall，1993。
　　〔14〕AnneL。SchneiderandHelenIngram，“PolicyDesign：Elements，Premises，andStrategies，”inPolicyTheoryandPolicyEvaluation：Concepts，Knowledge，Causes，andNorms。EditedbyStuartS。Nagel，GreenwoodPress，1990，pp。7778。
　　〔15〕尼古拉斯亨利，《公共行政与公共事务》，第7版，华夏出版社，2002年版，第291292页。