丁元竹：基本社保“全覆盖”需要解决好四个问题

　　2009年是新中国社会建设的一个里程碑。3月，《中共中央、国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》明确提出建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。4月，《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施（20092011年）的通知》要求3年内使城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗覆盖城乡全体居民，参保率达到90以上。6月，国务院部署在全国10的县（市区）开展农村新型社会养老保险试点，到2020年实现全覆盖。8月，笔者在贵州访问时，当地的干部和群众说，“这是开天辟地的大事件”。
　　医疗卫生体制改革和农村新型社会养老保险试点的启动，标志着我国基本社会保障制度全面走向广覆盖阶段，它的意义将随着历史的推进不断显现出来。我国社会建设的确进入了新阶段。
　　新阶段有问题，新问题需要不断进行探索。社会保障制度的全覆盖需要建立和完善面向基层和民众的社会服务体系。因此，新时期新阶段，我们需要探索四个基本问题，需要相关的体制机制随之转型和完善。
　　第一，如何把加速制度覆盖与服务体系建设有机结合起来。农民和城镇居民的养老和医疗都得到保障，单靠过去省地县三级服务机构的支撑是不够的，这就涉及到社区、乡镇基层经办机构和服务机构的建设问题。这个矛盾不解决，不仅做不好服务，还会影响整个制度覆盖的进程。而且，面对农户和居民，与面对企业和城市基层治理是不一样的。面对家庭和个体的基层服务体系如何改革有待于进一步探讨。国际经验表明，随着全覆盖目标的实现，公共部门中增长最快的部分是提供公共服务的领域。道理很简单，像学校和幼儿园之类的设施必须设置在最接近孩子们居住的地方。社会救助和社会福利设施也需要面向那些应被关注的老年人家庭提供。因此，地方公共部门的快速发展和显著扩张，将对基层公共服务体系建设和基层社会治理提出进一步改革的要求。这就是说，未来的社会建设将沿着三条路线推进：一是在制度上推进全覆盖社会保障体系的不断完善，确保人人能够“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”；二是通过信息化等手段建立和完善现有的支付手段，把各类保障直接转移支付给需要者。三是建立和完善实现目标所需要的设施、设备和人员配置，即公共服务体系。
　　第二，公共服务体系建设涉及到地方政府改革问题和人力资源配置问题。提供公共服务的领域需要地方政府发挥作用。改革就在于让地方政府在草根的层次上尽可能多地承担公共职能。根据我国人口密度和布局来研究公共服务中心的空间布局是今后一个时期需要认真面对的问题。我们需要把基础设施的投资和人力资源配置有机结合起来，从西方经验看，地方服务领域是吸引大量地方政府雇员的主要领域。根据国外的经验，当前我国的社会保障体系改革，尤其是医疗卫生体制改革，必须配合以人事制度的改革，这样才能真正打破僵局，使公立医院真正走向公益方向。
　　第三，把基层公共服务体系建设与扩大就业有机结合起来，尤其是大学生就业。随着人口不断从农村转移到城市以及城市工业的不断扩张，地方政府活动的范围和规模都将不断扩大。尽管这种人口和工业变化的模式在几十年前就已经出现，但是由于当时没有考虑农民工的城市化和公共服务问题，一旦地方政府把农民工的城市化纳入到议事议程，其责任会不断扩大，职能将大大提升。城市化必将要求增加地方政府的工作人员数量，对政府公务员的专业化要求也越来越高。这些都不能忽视，需要深入探索。
　　第四，从完善公共服务体系出发，处理好中央和地方的关系。像我国这样一个处于转型时期的国家，农村人口占绝大多数，人口转移也在加速，地方政府承担的公共服务和社会管理的任务越来越重，至少在一个时期是处于压力较大的时期。在这样一个时期，中央政府和地方政府的关系不能按照一般国家当前中央和地方关系的模式进行改革，也不能简单借鉴发达国家历史上的一般情况。与发达国家比较，当前我国处于城市化的中期，城市对公共服务具有巨大的需求，城市政府面临巨大的财政压力和服务供给压力。与发达国家历史上比较，我国在这样一个时期，人口巨大，史无前例。因此，地方政府在这样一个时期面临的提供公共服务的压力是前无古人的。今后一个时期的政府改革，依然要在适应社会主义市场经济要求前提下，把以民生为重点的社会建设放在突出位置，在处理中央和地方政府之间的关系、地方机构设置、以及地方政府人力资源配置等方面有所突破。适当突出地方负责民生的政府部门的责任和增加它们的财力、物力和人力，适当增加基层服务民众的社会管理部门的工作人员，提高他们的待遇和福利水平，在改进基层社会服务水平的同时，吸引更多人才到基层工作，扩大就业，缓解就业压力。（作者为国家行政学院决策咨询部副主任）
　　来源：中国经济导报