燕继荣：引入第三方力量，打破利益博弈格局

　　中国目前突发性事件频发，把问责制推到了显要的位置。毫无疑问，问责制作为责任政治的一种制度安排，它能够促成分权。因为，在一个突发性危机频发的地方，长官意志、独断专行的决策机制，增加了负责人和相关部门的问责风险，于是，权力下放，集体拍板，共同分担责任，就成为官员降低其风险的理性选择。从根本上看，这也有利于民主责任制度的建立。因为，任何制度的建立和有效实施，都必须以主要利益方的认同和积极配合为前提；自上而下的民主改革的推开，民主政治的最终确立，必须以官员由被动态转变为主动态为条件。把社会需求转变为政府领导人乃至各级官员的政治需求，这是民主政治改革得以启动并推开的关键所在。而问责制的推行，在一定程度上促成了官员的风险意识，使其或多或少地有所体认，民主制度也是化解其为官风险、保障其施政权益的有效机制。
　　但是，也必须承认，在当前的体制下，问责制也会产生另外一种效应，即，责任和矛盾的上交。由于在目前的制度安排中，我们实行的是对上负责的管理体制，公共管理中出现问题后所采用的也是自上而下的问责机制，所以，在面对问责风险的时候，地方或下级官员可能采取这样的对策：要么隐瞒和掩盖事实真相，试图通过欺上瞒下的方式来逃避责任；要么在分权和集体决策的基础上，将矛盾和责任集体上交，以此规避责任风险。前者在近期的一些公共事件中不同程度地有所表现，其直接后果是严重损害政府的公信力；后者导致问题上交和矛盾上移，将上级机关或主管领导置于矛盾纠葛之中，而上级机关或主管领导又由于信息不对称，难免决策偏差，结果覆水难收，于是，整个政府被绑架或被拖下水的风险大为提高。
　　官员规避责任的意识，使基层管理部门在可能的重大责任问题上，事事都要向上请示汇报，请求上级主管作出明示，而中层管理部门仅限于上传下达，高层管理机关不得不针对每一个案出台具体解决办法。这种状况不仅影响政府的办事效率，而且在一定程度上造成或加剧了地方治理危机：没有人愿意承担责任，没有人愿意主动想办法解决多年积累的问题。再加上干部实行任期制，每35年就将换届或调任，这使社会问题能拖则拖，一拖再拖，最终拖出一场更大的危机。近年来，面对群体事件不断、安全事故频发的现实，政府下发的红头文件越来越多，问责力度也越来越大，但高层领导依然难以摆脱救火队长的角色，这种现象或许可以从中得到合理的解释。
　　对政治学稍有知识的人都明白，控制政府权力（公权），保障公民权利（私权），是现代政治制度安排的核心内容。仅就控制政府权力，防止部门利益和集团利益挤占公共利益空间而言，分权制衡和社会监督是两套并行有效的机制。这两种机制内外配合，保障国家机器得以驾驭，不至于偏离轨道太远。因此，一方面，如何确保来自政府内部的制约和监督（包括权力机关之间的均衡与制约以及政府权力机关内部的监督与制约，集中体现为行政问责制度）始终有效，另一方面，如何确保来自政府外部的社会制约和监督（即，社会舆论、社会团体以及作为个体的公民对于政府的批评和监督，集中体现为民主责任制度或政治问责制度）发挥作用，这是任何良好政治设计都必须予以考虑的问题。解决了这两个问题，也就意味着构建了一个良好的制度架构。有了这种制度作保障，决策的制定者就不再需要为每一决策的执行力花费太多的心思。
　　其实，换一种思维看问题，正如有评论所认为，分权制衡不仅是为了监督政府，也是为政府减负，为政府分忧。只有当分权机制成熟起来，社会力量大体均衡，相对独立，各尽其责，这时才谈得上社会矛盾的均衡分布，社会冲突的分散处置，才不会大到企业倒闭，小到肉价涨跌，事无巨细都归咎于政府，不满和愤怒都齐齐向政府倾泻。法国思想家托克维尔曾经指出，希望当政者永远不要忘记，当一个国家的居民都是软弱的个人的时候，它也就不会长久地强大下去了，而且迄今为止还没有发现任何形式的社会政治组织或者联盟可以在由一群胆怯而萎靡不振的公民组成的社会中造就充满活力的人民。当代的政治领导人应该从托克维尔的说法中得到启发：统治者和被统治者、管理者与被管理者不完全是你强我弱的零和博弈关系，使民众羸弱并不会使自身强大，限制民众的权益，最终可能会伤害自己！
　　现代社会有两套规则很是关键：一是市场机制，一是民主机制。拉美化在许多威权国家之所以普遍，原因就在于它们只实行了第一套规则，而没有推广第二套规则。百姓难有通过政治渠道改变市场规则的力量，无法通过切实的制约手段来限制利益集团侵占公共利益，于是，利益集团凭借自己的实力，造成赢者通吃的局面，并巧妙利用各种手段，影响公共政策，使自己在与代表公共利益的政府的博弈中占据有利地位，从而使政府俘获得以可能。
　　有不少学者指出，在30年的改革发展中，中国已经形成了一种新的利益博弈格局。利益集团化、利益部门化、利益地方化，使政府与利益集团、上级机关与下级机构、上级政府与下级政府之间形成了特定的博弈关系。在这种博弈过程中，上有政策，下有对策，中央政府旨在深化改革的努力，经过利益集团、利益部门、地方机关乃至个别官员的反复消磨，不是减缓了政策的流速，就是改变了政策的流向。现在看来，要打破既有的博弈格局，就需要引入第三方力量，发挥民众、媒体以及社团组织的作用，通过他们的利益表达和监督，加大政府在利益博弈格局中的比重，使政策博弈向公共利益倾斜。如果说决策、执行和监督三种权力并存是政策有效性的制度保障，那么，把民意引入决策程序，并发挥其作为决策、执行之外的第三方监督力量的作用，就是打破利益博弈格局，保障改革政策得以贯彻的有效途径。
　　文章以引入第三方力量：问责制的启示刊发于《南风窗》2009年第一期。