燕继荣：将生产责任制进行到底

　　纪念邓小平逝世10周年、南巡讲话15周年
　　说到中国的命运，上个世纪90年代曾经有过这样一种说法：面对国际潮流，“不改革是等死，改革是找死”。那意思是说，无论如何都是“死”。其实，自从毛泽东时代结束以来，每遇到重大事件，都会有人出来预测中国的未来，认为中国的“死”和“崩溃”是如何不可避免。对于这样的言论，乍一听来令人悚然，现在听多了也便不以为然了。30年过去了，经历了“文化大革命”的劫后余难、1980年代西方思潮的冲击、1990年代苏联东欧共产主义解体的打击，中国不但没“死”，反而它的崛起却越来越引起人们的关注。近30年的发展经验让人们明白，邓小平所推行的改革开放是中国得以发展崛起的公开“秘笈”。
　　那么，邓小平所倡导的改革是如何让中国起死回生的？他给我们留下了哪些值得继承的“遗产”？在纪念邓小平逝世10周年、南巡讲话15周年的时候，这些问题恐怕还真值得我们思考。
　　中国现代化的两道门槛
　　现代化是一个多世纪以来中国人的梦想。发达国家的现代化历史表明，实现现代化需要跨越两道门槛：市场化和民主化。这意味着，中国要实现现代化目标，必须完成两个转型，即经济转型与政治转型。
　　从现代化的进程来看，统一国家、建立全国性的政治权威，这仅仅是现代化起步的开始。毛泽东作为中国共产党的第一代领导者，锻造了一个强有力的政党，领导中国人民完成了这一基础性的工作，为中国探索现代化的道路奠定了政治基础。邓小平作为第二代领导者，以改革开放的方针政策，正式启动了中国的现代化进程，通过“摸着石头过河”的方式，开始了跨越上述两道门槛的探索过程。
　　客观地说，中国政府和执政党并没有从一开始就对中国现代化需要跨越的两道门槛形成自觉的意识。1978年，中国开始实行经济体制改革，但那个时候，人们并没有意识到经济改革要以市场化为导向。中国市场化发展过程的理论形态所经历的四个阶段清楚地表明，“市场化”这块大石头是在经济改革的探索中逐渐“摸”到的。
　　1992年中共十四大明确了市场化的目标，确定到2010年完成市场化进程。这也就是说，中国要用大约30年时间完成对计划经济的市场化改造。根据实际的状况来看，前20年主要在于构建市场经济体系，后10年在于完善市场经济体系。现在，中国初步建成了社会主义市场经济体系，加入WTO这一事实表明，市场化这道门槛就要被跨过去了。
　　面对第二道门槛，中国执政党和中国政府继续“摸着石头过河”，在观念上明确肯定自由、民主、人权等普世性价值，并大力倡导民主、法治、文明、和谐等理念的同时，在实践中积极审慎地推进旨在保障公民权利（私权）、限制公共权力（公权）的政治与行政改革。
　　改革的双边进程：“政治”与“治政”
　　跨越第一道门槛的目标和标志是建立以市场为导向的经济体系，而跨越第二道门槛的目标和标志则是建立有效的民主宪政体制。
　　中国具有漫长的家族统治的历史，也拥有丰富的集中管理的经验。这种传统将国家治理的重点放在如何统治（管制）百姓的问题上，因此，如何“治民”是以往中国政治的核心主题。然而，经济全球化的扩展，文化传播的日益广泛，国际竞争视野的形成，使得民主意识越来越成为中国民众的主导观念。这使传统的家长制式管理模式的弊端更加显现，其合理性与合法性受到更大质疑。要从根本上解决这一问题，就需要有制度创新。
　　改革的目标不是为了实现暂时的利益调整，而是为了建立长治久安的秩序。这种秩序安排既要考虑公平，又要考虑效率；既要照顾自由，又要兼顾平等；既要追求发展，又要维持稳定；既要贯彻专家治理，又要保证大众参与。人类迄今为止的实践经验表明，引入民主宪政的思维是实现上述目标的唯一途径。
　　民主宪政的主题是“限制公共权力”，“保障公民权利”，它所关注的问题是如何“限政”“治官”，也即如何控制国家、治理政府。所以，探究“治政”之道，建立切实保障公民权利、合理限制政府权力的民主宪政体制，应当是中国现代化跨越第二道门槛的核心议题。
　　从以上视角分析，邓小平所倡导的改革实际上沿着两个方向展开：一是“政治”（规制社会），一是“治政”（控制政府）。在“政治”方面，中国改革走的是放松管制，还权于民的路子，努力探索一条活化社会的治理模式。在“治政”方面，中国改革走的是规范政府管理，限制“公权”的路子，努力探索一种适应现代化发展的政府模式（包括政府的构建模式和政府的管理模式），希望打造一个文明管理的公共政府。
　　如果说，上世纪80年代的改革重点是政府放权：放松管制，还权（权利）于民，也即政府自动收缩权力范围，改变管理方式，以便给社会自主和个人自由发展腾出更多的空间，那么，90年代以后，中国政府开始针对自身进行改革，先后推出了人事制度改革、机构改革，这些改革举措可以被视为旨在打造现代政府的积极尝试。今天，这两条线路的改革探索还在继续。沿着前一条线路，我们看到了90年代开始的村民自治和“草根民主”运动，也看到城市居委会的改革和社区建设运动；沿着后一条线路，我们也可以看到政府行政审批制度改革，行政问责制的逐步推行，公示制度和听政制度的部分实施等等。
　　公正地评价，不管政治领导人是不是形成明确的意识，不管具体的议程怎么安排，不管出现怎样的周折，近30年来，中国改革大体上围绕保障“私权”和限制“公权”这两个主题展开。毫无疑问，这符合民主宪政的发展方向，也值得大力张扬。
　　把改革放在秤盘上：成就与问题
　　在以市场化为导向的经济改革的促动下，中国审慎地推进政治与行政改革。这一改革的总体目标在于实现治理模式的转型改造，使全能主义型的计划管理和中央集权体制向着与市场经济相匹配的公共服务型管理体制转变。
　　经过近30年的探索，改革促成了中国政治领域的许多积极变化。这些变化包括：
　　废除了领导职务的终身制，尽管非常艰难但还是开启了限任制。
　　放松管制，扩大了社会自主的空间：从农村到城市，市场化改革改变了中国原有的“单位”制度，释放了社会自主和个人自由的空间。
　　在党政关系方面，从最初追求党政分开，到目前贯彻执政组阁方式，通过共产党领导方式的变革，试图减少政党对于政府管理过程的直接干预，保证政府管理依法行政。
　　在立法体制上，加强人大的地位，完善人大制度，充分发挥其立法功能。
　　在中央与地方关系上，扩大地方的自主权限，在中央政府向地方各级政府放权的过程中，尝试了四种带有典型意义的分权模式：倾斜分权：对于经济特区、沿海开放城市、内地经济技术开发区等地区实施特殊的分权体制；纵向分权：中央向省、市、县、乡逐级放权；经济分权：中央下放经济管理权；西部分权：为实现西部大开发，中央给西部地区以特殊的政策和权限。
　　培育农村“村民自治”组织和城市居委会与社区组织，发挥非政府组织的作用。
　　显然，这样的变化还有很多方面。不过，虽然变化都是积极的，但是，这些变化的每一个方面依然存在诸多问题：
　　领导任职问题：尽管废除了终身制，但责任组阁制尚未真正建立起来。
　　社会管制问题：虽然扩大了社会自主和个人自由的范围，但政府垄断和管制对于社会生活的影响依然严重。如，户口管制对于农民的不公正最近一直受到批评；电力、电信、石油、金融、媒介以及其他影响百姓日常生活的行业的非市场化或不完全市场化的管理模式，不仅制约着行业的发展，而且造成了社会的不公。
　　党政关系问题：提出了转变执政方式的口号，但尚未形成处理保证党的领导原则与政党政治原则的关系模式。
　　立法机关问题：代表人数庞大，但其作用的发挥离人们的期望还有较大距离。
　　分权集权问题：分权促进了中国经济的发展，但也导致了新的问题，比如说不公平问题，东西部差距问题，地方保护主义问题。
　　治组织问题：两难选择：一方面，认识到自治组织在社会管理中的作用，并希望它们能够加入政府管理，以减轻政府的负担；但另一方面，自治组织的“政治化”又会对政府权威构成挑战和威胁。
　　邓小平的“遗产”：从责任经济到责任政治
　　许多学者试图对中国的经验作出解释，希望找到中国发展的根本原因。邓小平说过，改革没有先例，所以，“摸着石头过河”可以说是对中国渐进式改革的恰当表述。那么，在邓小平改革过程中，中国到底摸到了怎样的石头？
　　美国著名经济学家和政治哲学家哈耶克（FriedrichA。VonHayek，18991992）早年出版过一本书叫《通向奴役之路》，断言社会主义道路走不通。他认为，苏联东欧解体证明了自己的断言正确。那么，今天中国改革开放的成就是不是说明哈耶克的断言失灵？如果哈耶克还活着，或许他会以中国改革的经验作反证：基于“大集体”模式的高度计划集权的社会主义道路走不通。
　　制度主义经济学家奥尔森（MancurOlson，19321998）告诉我们，社会发展的根本问题在于克服社会成员普遍存在的“占便宜”投机心理，堵塞社会生活中“搭便车”（freerider）的漏洞；哪个社会能够很好地解决“搭便车”的问题，哪个社会就会走向持久的繁荣。仔细分析，“搭便车”存在两种情况：一是投资与收益不均衡，在分配利益的时候，有人不做任何投资而能够获利，或者投入与收益不成比例（即存在投机取巧、不劳而获的机会）；二是在承担责任的时候，有人能够不用为自己的行为承担必要的责任（风险），或者能够逃避责任。
　　奥尔森分析了“大集体”不太成功的原因，从他的著作中我们可以读出，高度计划集权模式的社会主义之最大问题在于“大集体”，“大集体”就存在“搭便车”的机会，存在“搭便车”的机会就不可能持久繁荣。1978年开始，邓小平实行经济改革，在农村落实生产责任制，破除“一大二公”的人民公社“大集体”模式，而后逐步推进城市改革，依照市场化原则，大力发展非公经济，实行国有企业改革，实现其产权的改造。今天看来，生产责任制是邓小平留给我们的一笔最大“遗产”。这笔“遗产”之所以珍贵，就在于它作为一种制度安排，克服了以往社会主义的制度缺陷，使中国确立了责任经济的原则，有效地遏制了经济生活领域中的“搭便车”现象，从而促成了中国经济20多年的持久繁荣。
　　按照现代政治观念，责任不明的政府不仅在合法性方面会受到质疑，而且在绩效方面也不会有良好的表现。非常遗憾的是，在中国政治领域，还存在大量的“搭便车”现象，突出的表现就是责任不明：许多事情有太多人插手，而许多事情又没有人管理；该负责的事务互相推诿，出了问题没有人担待责任，在许多情况下，使得国家政务的管理变成了无责任政治或责任不明政治。一些地方的人大代表也不知道他究竟代表谁来说话。政府领导人花着纳税人的钱，要承担公共管理的责任，但很多时候，他并不会把纳税人放在眼里。在具体事务的管理中，职务和责任的规定缺乏精细化，集体负责制的结果常常是无人负责：有事不知道该谁管，出了事不知道该谁来具体为此承担责任。官员可以“搭便车”逃避责任，其结果就是使用权力的不认真、不谨慎和不公正。
　　由此可见，认真贯彻落实邓小平所推行的责任制，把责任制精神引入政治领域，确立责任政治的原则，建立责任政府，这或许是中国政治改革的第一要务，也可能是中国跨越第二道门槛的“敲门砖”。
　　将“生产责任制”进行到底！这是我们今天纪念邓小平逝世10周年、南巡讲话15周年时应有的觉悟，也是一种幽远的企盼。