高新军：寻求秩序：美国“进步时代”从乱到治的启示

　　19世纪的最后30年，对美国来说是一个十分动荡的时期。在这30年中，经济危机所占的年份，超过了平稳发展的时间。美国资本主义发展到垄断阶段除了带来了生产力的发展和更多的社会财富之外，还出现了大量的矛盾和冲突，财富的两极分化使美国社会更加动荡，社会充满腐败、犯罪、仇恨、不满和失望。“乱世出英雄”。从1880年到1920年的40年间，美国经历了一个由乱到治的社会改革时代，这时期以共和党籍的西奥多罗斯福总统和民主党籍的伍德罗威尔逊总统为代表的政治家，对于推动美国社会的变革居功至伟，使美国社会逐步告别了权贵市场经济，走上了法治市场经济的轨道，建立了一个高效的现代国家机器，至今对美国社会的发展仍旧产生着深刻的影响。探究这期间美国社会改革的经验教训，对于正处于体制转轨时期的中国建设法治社会和法治市场经济，不无脾益。
　　大众传媒和知识界的“掘粪”行动促进了信息的公开透明，增强了社会的监督力量
　　如同任何一个社会里对社会黑暗面最敏感的群体是大众传媒和知识界一样，美国“进步时代”同样活跃着一群“铁肩担道义、妙手著文章”传媒和知识群体。这些正直的新闻工作者从人道主义出发，针对政治腐败、城市犯罪、教育失败、社会不平等及种族歧视等现象，展开了口诛笔伐的“揭发黑幕”运动。他们被人们称为“扒粪者”，其行为是“掘粪”行动。
　　说起那个时期的美国社会乱象，我们可以从很多当时的文献资料中读到。概括起来说，那是一个工人每天工作1214个小时、童工遍地、企业普遍做假账、假冒伪劣猖獗、矿难频仍、垄断横行、贫富悬殊巨大、工会丑闻不断、权钱交易的政治腐败层出不穷的年代，也是工人罢工，群众性的反抗活动遍地开花的年代。
　　1902年10月起，位于芝加哥的《麦柯卢尔》（McClure’s）杂志总编辑林肯斯提芬斯（JosephLincolnSteffens）先后调查了圣路易斯、明利阿波利斯、匹兹堡、费城、芝加哥和纽约等城市的状况，发表了一系列揭露政治腐败的文章，1904年汇编出版成书籍：《城市之羞》。随后，该刊记者又发表了一些揭发其他州和联邦政府的政治丑闻以及大公司腐化堕落与管理不善等黑幕。《麦柯卢尔》杂志由此名声鹊起，月发行量超过25万份。其他报刊杂志也纷纷起而效法，在1903年至1909年间形成了新闻界揭发黑幕的热潮，题材涉及政治腐败、企业黑幕、血汗工厂、童工、工会丑闻、女权、卖淫业、贫民窟等美国生活的各个阴暗角落。
　　与揭发黑幕的新闻同步，致力于进步主义运动的“暴露文学”也在美国勃然兴起。其中最著名的代表作品有：1887年出版的《穷困的囚徒》；1890年出版的《另一半人如何生活》；1894年出版的《与共和国抗衡的财富》；1899年出版的《印第安纳来的绅士》；1901年出版的《嘉莉妹妹》、《章鱼》、《第二代》；1902年出版的《第十三选区》；1903年出版的《深渊》、《深渊中的人》、《老板》、《政党分赃制的赞助人》；1904年出版的《贫困》；1905年出版的《竞争场里》、《李树》；1906年出版的《儿童的痛苦哭声》、《屠宰场》；1907年出版的《基督教与社会危机》、《铁蹄》、《均势的转变》；1908年出版的《克鲁先生的经历》；1910年出版的《美国富豪史》、《野兽》；1911年出版的《珍妮姑娘》；1912年出版的《金融家》；1914年出版的《克拉克的战场》、《巨人》；1915年出版的《失业》和1917年出版的《苏珊伦诺克斯的沉浮》等等。
　　实际上，纽约市在1860年至1930年期间，政府官员腐败很严重。最臭名昭著的是“塔麦勒会堂”（TammanyHall）腐败案。“塔麦勒社会”（TammanySociety）创建于1797年，原来是一个爱国的慈善组织。1798年为了与当时的联邦党相对抗，由后来托马斯杰佛逊总统时期的副总统阿诺伯尔（AaronBurr）将其改造为一个纽约市的政治性的慈善组织，主要通过帮助欧洲移民在纽约找工作、找住处，甚至解决美国公民身份等方式，来换取他们在投票时对杰佛逊和民主共和党提名的政治家的支持。1830年“塔麦勒社会”把总部设在了纽约市的西十四街的一幢楼里，从此“塔麦勒社会”被人们改称为“塔麦勒会堂”。
　　从1846年开始“塔麦勒会堂”被爱尔兰移民领袖所控制，成为美国民主党纽约市的大本营。他们通过控制纽约的市政资源，用政府的工作机会来换取选票、政府的合同换取贿赂的方法，明目张胆地实行“权钱交易”，被称为“塔麦勒机器”（TammanyMachine）。这些“塔麦勒会堂”的大佬们被人们称为“老板”，他们每个人也通过这种途径以自肥。从1854年开始，直到1934年，这些人控制了纽约市政府近80年之久，直到“大萧条”弗兰克林罗斯福总统时期才被终结。在“大萧条”时期，外国移民和普通民众很少可以通过出卖自己的选票，从“塔麦勒会堂”得到帮助了，因为一方面那时各种资源很紧缺，另一方面罗斯福总统也严格控制从联邦和州发给纽约的钱物落入“塔麦勒会堂”老板们手中。
　　“塔麦勒会堂”腐败案中最有名的腐败分子是“塔麦勒会堂”19世纪中期的负责人威廉瑞德老板（William“Boss”Tweed）和1930年纽约市长詹姆斯沃克尔（JamesT。Walker）。瑞德老板是“塔麦勒会堂”老板中的“大老板”，纽约州检察官指控他在1858年至1871年的13年中，纠集了一伙人控制了纽约市的财政，通过分配工作机会和政府合同，来回报政治上的支持和贿赂。仅在1865年至1871年的6年里，纽约市就有7500万到2亿美元被诈骗走了。最后，威廉瑞德被判了12年刑。沃克尔市长被检察官指控与“塔麦勒会堂”的老板们相互勾结，受贿100万美元。但是最后法庭认定证据不足，他没有被判刑，只是被罢了官。沃克尔当市长时，纽约市的一些恶警经常通过抓妓女，要她们交罚款后再放她们走的方法来生财。后来发展到连无辜妇女也抓，强迫她们交钱才放人，不然就控告她们是妓女。这些妇女刚刚从欧洲移民来美国，人地两生，语言不通，只好白白被这些恶警敲诈。
　　在与“塔麦勒会堂”腐败案的斗争中，1870年代的《纽约时报》保持了很高的道德水准，他们向公众揭露了这些“塔麦勒会堂”老板们的很多腐败行为。托马斯纳斯特（ThomasNast）作为那个时代的漫画家，也把目光对准了瑞德老板和他周围的老板们，用漫画来讽刺他们，向那些不识字和不懂英文的移民们说明“塔麦勒会堂”的真相。纽约市的民间组织“善政”集团（GoodGovernmentGroup）也资助主张改革的、并且没有与“塔麦勒会堂”同流合污的政治候选人。1876年，作为民主党纽约州的主席，塞纽尔蒂尔顿（SamuelTilden）在与共和党的海耶斯竞争总统职位时，为了回击共和党指责他掩盖纽约市民主党政府官员腐败行为的指控，也曾努力消除当时已经臭名昭著的“瑞德老板圈子”（TweedRing）的恶劣影响，并通过加强州权，孤立和弱化地方政府的权力来解决这个问题。但最终没有成功。蒂尔顿认为自己作为一个改革者要想冲破“瑞德老板”的腐败圈子，清除政治机器中的犯罪和他个人能力之间还是有差距。但是他开始了这种工作，并且在“大萧条”时期由弗兰克林罗斯福总统完成了。
　　其实，新闻界和知识界在“掘粪”中的作用是多方面的。他们揭露了社会的阴暗面，声张了正义；披露了垄断者和腐败分子的巧取豪夺，使人们看到了这些所谓“正人君子”的另一面；他们的行动使信息的披露更全面了，便于人们对事情做出正确判断；他们促进了政府运作的公开性和透明度，使普通民众更方便地监督政府。他们的行为使他们成为社会的良心，增强了社会的监督力量。
　　有创新意识的政治家的智慧、勇气和技巧扭转了社会的混乱局面
　　1902年11月，伊达塔贝尔女士（IdaTarbell）在《麦柯卢尔》杂志发表了后来引起轰动的文章“标准石油公司的历史”，揭露了石油大亨约翰勒克菲勒与官府勾结、巧取豪夺的肮脏发家史，从而成为“掘粪者”中的重要一员。当人们惊异于一个弱女子如何敢于向垄断的石油巨头挑战时，当时的一幅卡通画似乎告诉了人们答案：那是有西奥多罗斯福总统在背后给予有力支持的缘故。
　　与任何社会大发展都有杰出的政治家领导一样，美国的“进步时代”也造就了2位伟大的政治家：共和党籍的西奥多罗斯福总统（19011909年在位）和民主党籍的伍德罗威尔逊总统（19131921年在位）。罗斯福总统的“新国家主义”和威尔逊总统“新自由”的改革举措，是美国“进步时代”政治家在制度创新方面的典型代表。他们的社会改革举措完全改变了美国社会今后的走向。可以说，如果没有他们的多项基础性的制度建设，很难设想美国会在其后1929年至1933年的世界性大危机中依靠“新政”（NewDeal）转危为安，“福利国家”（welfarestate）不可能出现，美国资本主义的命运也许完全是另一种结局，更不可能产生另一位伟大的总统：弗兰克林罗斯福。
　　在美国历史上，1897年至1901年执政的威廉麦金莱总统在国内实行贸易保护主义的高关税政策，对外实行与西班牙争夺世界市场的扩张主义政策，还对中国提出了“门户开放”政策，从而获得了美国垄断资本集团的赞赏。在此期间，随着工业生产的迅速发展，托拉斯以空前的速度出现。在1898年后的6年里，至少有236个重要而又活跃的工业托拉斯组成了。像摩根钢铁托拉斯、联合铜矿公司、轮船托拉斯、糖业托拉斯、美国冶炼公司等大托拉斯，都是在这些年代成立起来的。而且每家拥有的资金不下于1亿美元，麦金莱总统的任期也被冠以“麦金莱繁荣时期”。
　　1901年9月，麦金莱总统遇刺身亡，热衷于社会改革的副总统西奥多罗斯福入主白宫，接任总统职位，适时地成了推动全国性社会改革的进步主义代言人。针对1895年至1904年间公司合并浪潮所引起的广泛的社会忧虑，当年43岁的罗斯福总统力挽狂澜，复活了1890年7月2日通过并十余年没有被执行的《谢尔曼反托拉斯法》（ShermanAntitrustAct），大规模地起诉垄断公司，迫使北方证券公司、牛肉托拉斯、美孚石油公司和美国烟草公司等大公司解散，罗斯福本人也因此赢得了“托拉斯粉碎机”（TrustBuster）的绰号。
　　西奥多罗斯福总统认为，美国西部广阔富饶的资源，是上帝赐给美国人民的，不能让当代人挥霍干净，而是要留给子孙。在这种理念的支配下，经他的倡议和努力，美国全国逐步建立起了产权归各级政府所有的国家自然公园和自然保护区制度。美国的环境保护运动由此发端。这是一种“公共所有制”，它将保护数百万英亩森林和煤矿的土地免遭私人的开发，从而成为国家公园和国家纪念地。
　　1913年入主白宫的民主党籍“学者总统”伍德罗威尔逊总统把“进步运动”推向鼎盛时期。他通过自己独到的眼光和见识，审时度势，在很大程度上驾驭了国会立法的方向和进程，推动国会完善了反托拉斯法律体系，促成了关税体制的改革，尤其是创立了新型的货币金融体制联邦储备体系（FederalReserveSystem），并且在童工和工时等方面的立法上也有建树。
　　1913年4月，威尔逊总统推动国会通过的《安德伍德西蒙斯关税法》改善了联邦税收结构，将关税一举降低到内战以来的历史新低，为将美国商品引向世界市场打开了广阔的通道。1913年12月，国会通过了《联邦储备体系法案》（FederalReserveAct），威尔逊总统的银行改革方案得以实施，纠正了美国金融业长期以来的某些弊病，增强了美国金融体系防范和化解金融危机的能力，并且在一定程度上削弱了私人银行对美国经济命脉的控制，受到了美国绝大多数企业家的欢迎。1914年10月，《克莱顿反托拉斯法》（ClaytonAntitrustAct）在威尔逊总统的推动下获得国会通过，宣布“不公正的商业行为为违法之举”，并对劳工利益做出让步，摒弃了援引《谢尔曼反托拉斯法》反对工会组织的先例。
　　这期间美国联邦和州通过的其他重要法律还包括：1906年通过的《食品和药品安全法》、《食品检验法》；1903年的《俄勒冈州的妇女10小时工作法》；1910年的《华盛顿州妇女选举法》；1911年的《伊利诺伊州对有孩子妇女援助法》；1912年的《马萨诸塞州妇女和儿童最低工资法》等等。
　　其实，当时不仅是总统，就是在地方也有著名的改革者。罗伯特拉福莱特（RobertLaFollette）就是威斯康星州著名社会改革家。他作过州众议员、州长和联邦参议员，为了改变当时由立法机构来确定铁路税率，从而导致权钱交易的腐败现象，他推动对于这些重大问题直接由选民投票决定的立法，并提出“回到民主的第一原则，回到人民那里去”（gobacktothefirstprinciplesofdemocracy，gobacktothepeople）的口号。尽管他的努力在1901年的立法会议上遭到了失败，但后来还是获得了成功。他的思想也成为著名的“威斯康星观念”（WisconsinIdea）。
　　从当时发生的惨案中立法，也是“进步时代”的特征。1911年3月25日星期六的下午，位于纽约市中心的“三角衬衫公司”发生火灾，146名平均年龄19岁的女工被烧死在工厂里。劳动者恶劣的劳动环境和不近人情的管理制度，震惊了全美国。在社会舆论的压力下，这件惨案极大地促进了纽约州对劳动保护的立法进程，在纽约州工厂委员会的推动下，陆续有56项关于劳动安全、妇女和儿童的劳动时间和工资的法律被通过。
　　变革的时代往往造就伟大的政治家，而有创新意识的政治家的智慧、坚忍不拔的勇气和驾驭复杂局面的技巧，则扭转了社会的混乱局面，为美国社会发展由乱到治打下了坚实的制度基础。
　　“预算民主”改革成为了抵制官员腐败和规范政府行为的突破口
　　19世纪最后几十年里，纽约市作为全美最大的金融、贸易、工业城市，在美国经济中的地位举足轻重。我们可以从当时纽约市的财政支出和债务状况，很清楚看到这一点。
　　有关资料显示，在1898年，纽约市花掉的钱已经相当于整个纽约州花费的5倍；超过了美国全国所有州支出的1。33倍；是美国联邦政府支出的1。14倍；其债务超过了美国全国所有州的债务总和。在1898年至1900年间，纽约市的支出又增长了17，到20世纪初，纽约市已经成为美国最大的单一公共财政支出机构。
　　与此同时，美国会计制度的缺位，则在早期美国城市是相当普遍的现象，它导致了城市行政当局在城市管理和发展方面的失败。在这种情况下，就不难理解为什么“预算民主”的改革会首先发生在纽约。犹如任何重大改革措施的动力不会是单一的一样，纽约市“预算民主”改革的动力同样来自方方面面。
　　首先，它是私人领域的公司会计制度向公共领域的政府财政会计制度发展的必然要求。
　　19世纪末，随着纽约市经济的快速增长，一些大公司的发展对外部资本，尤其是欧洲的资本有着巨大的吸引力，这些投资一般用来满足市场对于交通和通讯建设的巨大资金需求。在19世纪70年代，美国首先在铁路上实行了会计制度，以对欧洲投资人的审计压力做出反应。1882年纽约成立了“会计和簿记研究所”，1886年又成立了“美国公共会计协会”。由此，纽约很快从简单的簿记进入到了由专业人员进行财务管理的阶段。1896年，纽约成为全美第一个能够颁发公共会计证书并有相关法律的州。到1905年美国有21个州的公共会计有了自己的社团组织，6个州也颁布了与纽约州相同的会计执照的法律。
　　当时，相关的会计报告，成为了美国公司吸引投资人的重要手段，并在19世纪末使会计制度成为大型公司财务管理的主流形式。至1893年，美国的股票持有人达到125万，占全美6200万人口总数的2。1899年，纽约股票交易所要求所有上市公司公布年度资产负债情况和收入情况。到1900年，美国有15的州通过了公司法，要求股份公司向股东报告财务情况。而且实践证明，会计的潜在力量可以保证金融市场的稳定。这也使人们认识到，会计不仅是一种简单改进财务管理的方法，也是公司管理层对投资人和公众的责任。由此，私人领域的公共会计制度逐步进入了公共领域，对私人公司的会计制度的高度关注，很快就发展为对公共城市公司会计制度的关注。城市的改革者逐步接受使用公司会计的方法来用于城市的管理，分析城市的财政状况。
　　其次，它是随着城市化进程，人口增加，民众要求信息公开，参与政治过程的必然结果。
　　19世纪最后20年和20世纪最初的30年，是欧洲大量向美国移民的高潮期。在将近50年里，经过纽约爱丽丝岛移民局进入美国的欧洲移民多达1000多万人，今天美国25的人口都与当时入境的移民有关。纽约地区仅1870年到1900年人口就翻了一番，达到343。72万人。经济发展也从制造业转向银行业和合资公司。人口的大量增加和纽约市经济的快速发展，使纽约市迅速膨胀，1898年纽约市就已经下辖曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5个区，和今天的纽约市规模不相上下。
　　直到19世纪末，纽约市的征税原则还是“以支定收”。财政方面的决策机构由8人组成，包括：市长、总会计师、市政委员会主席和5个区的区长。前三者每人有3票权力，曼哈顿和布鲁克林的区长每人2票，其余3个区的区长每人1票。对预算的审议只是在每年的11月1日前，在由总会计师提出的年度大致预算的基础上，由上述决策机构和市政委员会用15至20天时间来审议，并举行听证会。由于时间紧、缺乏专业知识等原因，这种审议大多流于形式，造成很多财政拨款并不符合实际支出部门的需要。事实上，纽约市财政有很高比例的支出是固定的，所以留给“市估算和分配理事会”自由支配的资金很有限。例如，1886年纽约市有60的资金分配不在市政府的控制之下。1902年也只有17的资金可以由纽约市来支配。更为严重的是，在1898年，纽约州议会发现纽约市的财政预算缺失了很多项目，尤其是没有包括道路建设资金和债务管理，从而造成这种预算既不完整准确、又不及时。这样的会计制度无论对私人生活还是公共管理，都是没有用的。
　　当时的纽约市就像是一个公共公司，但其管理类似一个私人商业公司。说它是公共政府实体，是指它行使着传统的政治权力来维护公共安全、稳定和防疫，并且通过立法来规范地方事务。说它是私人法人实体，是因为它从事着许多与财产权有关的活动，包括：获得或出租公用设施和运输系统、发放债券、用合同管理商品和服务。在这两方面，纽约市一直不停地与州立法机构就其管辖范围的权力和权限进行着较量。
　　1904年，由纽约、芝加哥、波士顿等城市12个民间组织组成的“城市会计和统计联合委员会”公开发表的金融研究报告指出，会计制度可以让公众根据更多的信息来选择自己的政治代表；可以对公共服务公司进行控制，以影响城市的事务；可以保持城市金融的平稳和城市的信用；可以为各个城市的比较提供基础，以便于相互学习；便于州政府的税收控制，推动州政府对地方政府活动的监督。他们指出，民众是以选民而不是官方专家或者政治活动家的身份来参与的，预算制度改革使得新移民和普通工人也和中产阶级及精英一起，成为民主机器的一部分。
　　这样，在20世纪来临的纽约，预算改革实际上已经成为政治参与、资本投资、城市与州的关系、对权力的责任等一系列重要问题的基础工程。这个时期的预算制度改革实际上给政治生活以明确的界定，意味着私人公司操持的城市特许经营权，不仅不能超越自己的边界，还必须向公众报告自己的活动。在民间力量和纽约州议会的强大压力下，纽约市的预算民主改革开始起步。
　　再次，它是对长期盘踞于纽约市的“塔麦勒会堂”腐败“老板”和官员权力进行控制的客观反映。
　　在“塔麦勒会堂”腐败集团的控制下，纽约市经过19世纪80年代较为平稳的发展之后，从1890年代开始，该市的债务飞快上升。从1874年到1887年的13年中，纽约市债务从1。182亿美元上升至1。245亿美元，增加了600万美元。其后1888年债务上升了400万美元，1889年更上升了1000万美元。到1896年纽约市的债务达到了1。86亿美元。同样，支出也增加了。从1874年到1894年的20年间，增加了400万美元。然而，在接下来的3年中，每年支出增加了几乎1100万美元。
　　会计和预算的不完整准确和城市债务及支出的大量增加，让人们不约而同地将矛头指向了“塔麦勒会堂”腐败集团。纽约市当时无节制的负债和花费，也使得纽约州议会不得不对其进行立法管理，并导致在民主党的票仓，州议会被共和党控制多年的结果。很多会计制度的改革者都意识到，必须限制“塔麦勒会堂”集团对城市财政的控制作用。
　　开始时，由于受精英主义的影响，不少专家还是主张限制民众的参与，走精英治市的道路。但是，当他们看到“塔麦勒会堂”腐败集团将注意力集中于新移民和工人阶级，实施权钱交易、权票交易以牟取政治权力时，这种精英治市的传统做法动摇了。会计制度的改革者开始探索让更多的民众参与政府的运作，使会计信息成为大众可接受的参与民主的渠道，通过优先的界定清晰的大众的政治参与活动，来确定选票的投向。
　　最后，以“纽约市政研究局”为代表的改革者，在推动建立公共预算制度和推行“预算民主”方面，居功至伟。
　　20世纪前，美国从联邦政府、州政府到地方政府，都没有完整的公共预算制度。那时所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。议会对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。每一个政府部门都自己向议会争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。在这种情况下，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，结果，为贪赃枉法留下无数机会，腐败现象屡禁不绝。
　　1905年，纽约市进行财政行政改革的专业会计师与反对城市腐败的社会改革者们走到了一起，决定共同成立一个独立的公民代理机构，来探索城市政府改革的科学原则。次年，他们成立了“城市改进局”，并于1907年正式组建了“纽约城市研究局”（NewYorkBureauofMunicipalResearch）。也正是在这一年，纽约市经历了严重的市政公债兑付危机，引发社会严重动荡，纽约市政府在向JP摩根集团借款300万美元后，才勉强渡过了这次危机。这个研究局的代表人物是：威廉阿兰（WilliamAllen）、亨利布鲁厄（HenryBruere）、弗里德里克克利夫兰（FrederickCleveland），人称“ABCs”。其中，阿兰和克利夫兰都于1900年毕业于美国著名的宾州大学沃顿商学院（WhartonSchool），获得博士学位。该学院在美国商学院中以注重商业与公众的关系著名。
　　这些学者一方面在大学任教，另一方面积极参加“纽约城市研究局”智库的活动和充当纽约市政府“税收和财政咨询委员会”的成员。这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。
　　学者们通过实践和研究制定了现代意义上的公共预算的科学原则，它们是：首先，公共预算是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。其次，公共预算是一个统一完整的计划，包括政府所有部门的开支。第三，公共预算是一个详尽的计划，要列举政府机构所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对预算计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。第五，预算计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。第六，预算计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受议会和民众对其的监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。
　　预算改革者还通过展览、讲课、媒体宣传、散发手册等形式，向专家、消费者和民众宣传公共财政改革。1911年，纽约市政府花费10万美元，举办第一次“市政府财政预算展览”，一个月之内就有约100万纽约人赶来参观。纽约市在1911年以后将预算展览常年设立在城市学院里，供人们随时参观。在1916年的预算展览上，“纽约市政研究局”的一位研究者甚至做了一个模型，来说明市民作为一个消费者如何去消费政府提供的服务。在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代公共预算。
　　当然这份预算还很粗糙，只有市政府的4个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。
　　纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政研究局”编制的“市政会计手册”，并派人到“市政研究局”举办的培训班学习。19121913年，印第安纳州的辛辛那提市举办了最大规模的公共预算展览，1912年的展览2个星期就有超过10万人前往参观。费城、芝加哥、密尔沃基、哈特福德、霍伯肯等城市也举办了公共预算展览，就是一些小城市，如：康涅狄格州的格林维奇、纽约州的道博斯费瑞等也举办了预算展览。1915年纽约式的预算展览还到了旧金山展出。纽约的公共预算展览也为它赢得了政府和民间颁发的多项大奖。到1910年中期，公共预算改革进入高潮。1916年，“预算”这个词就像“社会正义”或者“美国方式”一样，成为时髦流行的政治术语。
　　1910年，公共预算改革扩展到了联邦一级。1909年塔夫特总统上台后，面对着的是快速增长的联邦政府机构和连续5年的巨额财政赤字。1910年，塔夫特总统邀请阿兰和克利夫兰到他位于柏威利农场的“夏宫”来了解和讨论他们对联邦政府公共预算改革的意见。随后，克利夫兰被任命为“总统经济和效率委员会”的主席，并于1911年获得了国会的批准和拨款。在这个被外人称之为“塔夫特委员会”的推动下，一场涉及联邦行政机构的公共预算改革拉开了帷幕。
　　预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊总统把它称作“国会政府”（Congressionalgovernment），政府各部门好像是议会的下属机构。这种制度安排反映了美国长期以来对行政权力的不信任，和对政府权力的实施会导致专制主义的怀疑。克利夫兰在19111913年的任期内，网罗大批有志于预算改革的社会精英，通过将纽约市公共预算改革的成功经验移植到联邦政府，将预算的权力从议会逐步转移到行政部门，建立起了总统在行政机构之上的最高地位和权力，从而促使美国现代总统制的形成。它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就一个更加强有力的政府。1912年，克利夫兰发表了著名的“国家预算的需要”（TheNeedforaNationalBudget）论文，全面阐述了进行联邦公共预算改革的原则、步骤和回答了人们的疑问，成为了美国预算民主历程上的里程碑。1914年上任的威尔逊总统，将原来“塔夫特委员会”改造成了“政府研究所”（InstituteforGovernmentResearch），并由原“塔夫特委员会”的主要成员之一：威廉威劳比（WilliamWilloughby），担任了“政府研究所”的所长。该研究所在1916年正式成为了今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”。在“政府研究所”和威廉威劳比所长的大力推动下，到1919年，美国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。1919年，由威廉威劳比所长协助古德众议员起草的“预算与会计法”，即著名的“古德法案”（GoodBill），在同年10月21日美国众议院以285：3的绝对多数，获得了通过。1920年5月1日，经美国参议院修改过的“古德法案”也获得了全票通过。5月26日，美国参众两院联合委员会在弥合了双方的分歧后，众议院再次以200：117的结果通过了“古德法案”。1921年4月，新当选的沃伦哈丁总统正式签署了“预算与会计法”（BudgetandAccountingAct），从而在法律上完成了美国联邦一级的公共预算制度改革。但是，在实践上，这种对总统权力的加强，只是在其后经过了哈丁、柯立芝、胡佛，直到20世纪30年代“大萧条”的富兰克林罗斯福总统的“新政”（NewDeal）时期，才得以最终完成，其间又经过了13年。
　　从阿兰、布鲁厄、克利夫兰到威劳比，学者们在17年的研究探索中，实现了从理论到实践巨大转变；从西奥多罗斯福（共和党）、塔夫特（共和党）、威尔逊（民主党）、哈丁（共和党），到富兰克林罗斯福（民主党），政治家在33年间，最终实现了美国预算民主从地方到联邦的全面建立，从而使公共预算成为了各种利益集团在政治领域寻求自身利益的有效工具。进步时代的改革者用公共预算来组织政府，利用预算的社会作用来构建社会的繁荣。公共财政运动不仅改变了行政当局的行为，而且加强了政府和民众的联系。公共预算改革使政府成为负责任的、代表人民利益的政府成为现实，从而在根本上重述了各级美国政府。
　　20世纪30年代，美国进入大萧条时期，虽然在经济上美国遭受了前所未有的重创，但是，“进步时代”的改革运动已经为总统直接干预经济生活创造好了基础，并为罗斯福“新政”的执行铺平了道路。“法治的市场经济”已经形成，它预示着美国下一个经济的跃进指日可待。历史证明了这一点。
　　主要参考资料：
　　《BudgetingDemocracy：StateBuildingandCitizenshipinAmerica，18901928》，JonathanKahn，CornellUniversityPress，IthacaandLondon1997。
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　　《TheCorporateIdealintheLiberalState：19001918》，JamesWeinstein，BeaconPress1968。
　　《America’sHistory：VolumeTwo：Since1865》，SixthEdition，JamesA。Henretta，DavidBrodyandLynnDumenil，BedfordSt。Martin’s，Boston、NewYork，2008。
　　《DocumentstoAccompany，America’sHistory，VolumeTwoSince1865》，SixthEdition，KevinJ。Fernlund，BedfordSt。Martin’s，Boston。NewYork，2008。
　　《一口气读完美国史》，杨会军著，京华出版社，2005年1月版。
　　《美国史通论》，何顺果著，学林出版社，2001年11月版。
　　《美国总统（全传）》，林涛、裴迎软编著，时事出版社，2004年4月版。
　　《美国进步时代的启示》，王绍光著，中国财政经济出版社，2002年6月版。
　　《20世纪美国重要历史文献导读》，王波主编，北京大学出版社，2001年8月版。
　　《美国总统的就职演说》，时代文艺出版社，2005年4月版。