张英洪：改革促进了农民公民权的成长

　　从1953年开始，中国为了追求苏联模式的社会主义目标和苏联模式的国家工业化目标，一方面，在农村强制推行集体化运动，乃至使农民成为由“人民公社”所控制、支配的社员；另一方面，国家又通过城乡隔离的制度安排，在整个社会构建了农业人口和非农业人口两种人，作为农业人口的农民，被人为地屏蔽在城市之外。
　　当人们说到农民时，实质上指的是作为职业的农民和作为身份的农民的双重结构。而农民权利问题实质上侧重于两个维度：一是从职业上说，农民权利问题的核心在于土地产权；二是从身份上说，农民权利问题的关键在于平等权利。农民的其他各项公民权利都源自于这两个基本方面。
　　1978年开始的改革，在总体上促进了农民公民权的成长。
　　改革第一波自19781988年十年，这是以推行家庭承包责任制以及农民内部身份平等为特征的改革第一阶段。作为起点标志的党的十一届三中全会，提出在经济上保障农民的物质利益、在政治上尊重农民的民主权利。这为中国农民权利的生长提供了制度土壤。在此后波澜壮阔的改革进程中，推行家庭承包责任制，废除人民公社体制，农民从高度集中控制的人民公社体制中解放出来，获得了土地承包经营权和人身自由权；通过给地富反坏右分子“平反”与“摘帽”，实现了农民阶层内部身份的平等化。1982年国家颁布了新的《宪法》，公民的基本权利得以重新确认。1987年《村民委会会组织法》（试行）颁布，农民在法律上获得了参与村庄公共生活的参与权与社区自治权。
　　改革第二波自1992年至2002年十年，这是明确以社会主义市场经济为取向的改革第二阶段。邓小平1992年初发表南方谈话，中国加快了改革开放进程。对农民来说，最显著的变化在于长期对农民紧闭的“城门”事实上打开了，农民得以进入城市选择职业与生活。1997年和1998年，我国政府先后签署了两个最重要的人权公约，即《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，2001年7月，经全国人大常委会批准的《经济、社会和文化权利国际公约》在我国正式生效。2001年中国加入了WTO，更深入地参与经济全球化。但是，由于多重原因，进城务工的农民还无法享有市民的平等待遇，同时以农民负担问题为焦点的“三农”问题日益尖锐。
　　改革第三波自2003年以来，这是改革的第三阶段。中央提出以人为本的科学发展观，着力构建和谐社会与服务型政府。以统筹城乡发展、城市支持农村、工业反哺农业为政策取向的新农村建设开始全面推行。以取消农业税为起点的新农村建设，将农村改革推进到一个新的起点上。近些年颁布的《农村土地承包法》、《农业法》、《物权法》等法律，加大了对农民土地权益的保护。随着国家免除农村义务教育学杂费、建立农村新型合作医疗和农村最低生活保障制度，以及提出保障农民工权益，农民的受教育权、健康权、社会保障权、就业权和迁徙自由权都得到了明显的扩展。
　　改革使中国农民的身份开始呈现出社会化的特征，农民的公民权利得以生长。农民身份的社会化有三重意涵：一是通过国家主导的平反和摘帽，实现了农民阶层内部身份的平等化。二是通过国家给农民“松绑”，使农民获得了空前的自由选择权。三是农民身份的社会化为农民身份的公民化提供了可能的社会基础。
　　在笔者看来，在农村改革30周年之际，中共十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对扩展作为职业农民的土地权利与作为身份农民的平等权利这两方面作了迄今为止最为清晰和全面的表述与规定。
　　在农民的土地权利上，《决定》提出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；保障农民宅基地用益物权；改革征地制度，严格界定公益性与经营性建设用地，依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障；在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益，等等。
　　在农民的平等权利上，《决定》提出：坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、社会权益，提高农民素质，促进农民全面发展；推进城乡基本公共服务均等化，建立促进城乡经济社会发展一体化制度，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果；必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居；保障农民知情权、参与权、表达权、监督权；发展农村基层民主，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实际的民主权利，等等。《决定》突出以改善民生为重点的社会权利，并强调从政治、经济、文化、社会等方面保障农民权利，这在以前的各种政策文献中并不多见。
　　在社会主义新农村建设中，应当鼓励各地围绕扩展农民的土地产权与平等权利这两个基本方面，大力推进与之相适应的制度建设与实践创新。当前，扩展农民享有平等公民权利的切入点，在于尽快破除城乡二元结构，构建城乡经济社会发展一体化新格局，加快推进城乡基本公共服务均等化，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。