杨志勇：各级政府应如何分钱

　　中央正采取紧急措施，刺激内需。短期内，千亿中央投资巨款必须用掉。各地使出浑身解数，欲分得一杯羹以助地方经济增长。投资项目花落谁家？
　　楼市危险，更是触动地方政府神经。1994年重心偏向中央的财政改革，直接导致地方政府向土地要收入。土地开发不仅带来土地使用权转让收益，还带来一系列税费收入，形成“土地财政”。不少地方政府正在对楼市施以援手，希冀“钱源”稳定。这种岌岌可危的财政模式，自然也急需“分钱”规则的重大调整。
　　广义而言，调整要点包括四方面：一是各级政府事权的确定。只有确定事权，才能找到与之相匹配的财权和财力。泛泛地强调财权与事权的相匹配，或者财力与事权的相匹配，无济于事。
　　二是税种的重新划分。当前大税种有向中央集中的趋势，地方缺乏稳定税源的税种，这是“土地财政”形成的重要原因之一。
　　三是省以下财政体制还过于随意，把这块理清楚，对全国统一市场的形成和减少政府对企业的干预，大有好处。
　　直接涉及到“二次分钱”的，是政府间的财政转移支付。
　　立法明确“分钱制度”调整节奏
　　依靠本级收入，不能满足许多地方政府的支出需要。中央在筹集财政收入上有规模优势，其转移支付是地方财政支出的重要来源。
　　转移支付规模，首要的是考虑政府及代行政府职能机构所掌握的全部财力。中国应选择收入相对集权但支出分权的财政体制。作为一个大国，中央通过掌握较大规模的财力，可以增加对地方政府的话语力度。
　　税收返还是1994年改革时，为了减少改革阻力而设计的制度。已经过去了十多年，税收返还应并入财力性转移支付，到取消税收返还的时候了。
　　财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等，种类繁多，可将不同种类的财力性转移支付合并为一般性转移支付。
　　专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展，及补偿地方政府代理事务而设立的补助资金。对教育、医疗卫生、社会保障、支农等的支付还很分散，缺乏规范。而且，中央与地方财政预算的衔接还不够，不利于地方财政透明度的提高。
　　随着地方政府理财的约束力增强，可考虑逐步减少专项转移支付的规模，确立以财力性转移支付为主的财政转移支付制度框架。
　　中国转移支付制度框架的构建，首先要做的是通过政府间财政转移支付立法，确定转移支付制度的路线图，使得各主体明了转移支付制度的调整趋势，知道整体改革的时间表，让地方政府形成事先的确定性预期。例如，可以规定转移支付数额的确定以五年为期，进行调整。明确的规定要远胜于临时性规定。
　　建立规范化涵盖省以下各级财政的转移支付制度，特别是强调制度形成过程的透明度，转移支付资金使用的有效监督，将会带来制度红利。
　　省级以下分钱原则
　　省以下财政，应实现基本公共服务均等化与效率的均衡。
　　1994年分税制改革规范了中央与省的财政关系，但没对省以下财政体制作出统一规定。各地出现了财力向省、市（地级市）两级集中的倾向。县乡基层财政困难与此有关。为了缓解县乡财政困难，不少省份都在尝试新做法，例如，省直管县、乡财县管乡用、激励型财政机制等。
　　分税制改革之初所提出的“财权与事权匹配”不能解决现实问题。在考虑财权和事权匹配问题时，应更多考虑财力因素，实现“财力与事权相匹配”。财权不意味着财力，要求财权与事权的匹配，其结果可能地方政府没有充分的财力来承担体制所赋予的事权。财力与事权匹配原则提出，是财政体制改革的一大进步。
　　财力有实际财力与潜在财力之分。地方财政自身所筹集的收入、从上级所获得的转移支付以及各种补助收入都构成了地方的可支配财力。潜在财力转化为实际财力的程度，要看财政努力程度。与事权相匹配的应该是潜在财力。但是，潜在财力的发现往往存在信息不对称，上级财政要充分地了解下级财政的潜在财力，存在困难。财权与事权相匹配原则，更多考虑了不同级别政府之间的信息不对称，具有更强的激励。所以，现实中应结合主体功能区建设，在财力、财权与事权相匹配原则下，进一步改革分税制。较大的省应一分为二
　　在财政上，无论是省管市、市管县，还是省直管县，都没有涉及行政区划的调整和行政管理体制改革。省级行政区划的形成有其历史原因。最初为适应军事需要而设立的行省虽然几经演变，但是行政区与经济区不一致，不少省份规模过大，难以适应现代经济和社会发展的需要。现在，已经到了根据经济社会发展的需要，调整行政区域的时候了。一些较大的省应一分为二，经济联系特别密切的跨省区域，也有成立省一级政府的必要。
　　行政区划调整的方向，是缩小省级政府的管辖范围。过多层级的行政管理体制影响了管理效率的发挥。行政管理体制改革，应该实现地市级政府的转型，让县级政府拥有和当前的地市级政府一样的权限，二者平起平坐。乡镇一级政府应根据当地经济社会发展的需要，因地制宜，或撤并，或升格。只有在行政区划调整和行政管理体制改革后，省以下财政体制建设才有充分条件。
　　独立于各部门的“分钱委”
　　从长远来看，应该组建独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会，在政府采取积极的财政政策时，专门处理相关“分钱”事宜，在平时，则负责财政转移支付公式的确定和调整，以提高财政转移支付效率。该委员会应由专职人员组成，决策过程置于公众的监督之下。设立这样的机构虽然会增加运作成本，但对于如此庞大的资金盘子，值得。“分钱”效率要提高，透明度极其重要。为了增加中央财政转移支付，以及中央在地方投资项目决策的透明度，协调中央与地方之间的财政关系，中国有必要成立政府间转移支付理事会。理事会由中央政府官员（国务院常务副总理、财政部长、财政部副部长）、各省常务副省长（各直辖市常务副市长、各自治区常务副区长）或省级单位（副省级计划单列市）财政厅厅长（局长）组成，负责审议中央财政拨款专家委员会提出的转移支付方案以及相关中央投资方案，并送全国人大审批。
　　在纵向转移支付上，基层政府目前财力最为困难，中央可以考虑越过省一级，直接面向县级转移支付。在确定转移支付数额时，应充分考虑中央在地方的项目的数量和规模，在地方的中央项目同样会给当地带来收益，增加当地财力。摆脱特殊利益要靠民主财政
　　财政激励相当紧要。多数地方都采取了与地方财政收入增长有关的激励机制，或直接将转移支付与财政收入增长挂钩，或将财政收支平衡与转移支付挂钩。这种做法，对发挥地方增收潜力有好处。但事实上，这与地方政府存在的意义存在冲突。政府是为提供公共产品和服务而存在的，不应一味追求财政收入的增长。
　　同样提供九年义务教育，经济发达地区与落后地区在数量上没什么差别，但是，“九年”背后的质量可能悬如天壤。义务教育提供所需的硬件（校舍建设、教学设施等）和软件建设（教师素质等），发达地区远远超过了落后地区。基础设施建设也是如此。在财力约束下，人民如何才能享受到质量尽可能高的公共产品和服务，才是财政激励机制设计的重点。
　　财税改革需要摆脱各种利益集团的围追阻挠。财税体制改革涉及面广，其中牵涉到诸多的利益冲突问题，如拟议中的燃油税就涉及到不同部门之间的利益协调，资源税制改革涉及不同行业的利益冲突问题，财政转移支付更是各种利益冲突的集中点。财税体制改革的下一步，应充分考虑改革中可能遇到的瓶颈障碍，通过公布财税改革蓝图，有计划分步走地加以实施。
　　财税改革既要考虑到中央和地方的财政关系，又要处理好政府、企业与个人之间的财税关系，还要致力于构建规范的地区间财政竞争秩序，保持中国经济的活力。说到底，财税改革是要构建法治财政与民主财政。唯此，不正常的“土地财政”才可能得到解决。
　　（作者为中国社科院研究员）