马怀德：法治政府建设挑战与任务

　　依法行政是落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的重要步骤。我国在建设法治政府过程中，在一些重点领域取得了重要的成绩，但也面临诸多挑战。建设法治政府，应当紧紧围绕约束规范公权力这一主题，提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平；严格规范文明执法，确保法律的有效实施；建立多元化的畅通的法律救济渠道。
　　一、依法行政提出的背景及法治政府建设取得的重要成就
　　（一）依法行政提出的背景
　　我国提出依法行政的时间并不算长，最早可以追溯到国务院1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》，至今也不过15年。国务院在1999年发布依法行政的决定有一个非常重要的背景，就是1997年党的十五大报告提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。1999年修改《宪法》，把这个基本方略写入《宪法》之后，国务院很快就发布了这个依法行政的决定，督促政府系统推进、落实依法治国基本方略。这个决定当时还是比较抽象比较笼统的，原则上提出了依法行政的一些要求。到了2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了依法行政的建设目标，就是用十年左右的时间，基本实现建设法治政府的目标；提出了依法行政的六个基本要求、依法行政的主要任务和保障措施。这是一个比较系统地阐述全面推进依法行政的文件，在此之后，国务院又专门制定了一个落实纲要的方案，各地各部门也随之出台了相应的依法行政的实施方案。由此观之，依法行政就是落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的重要步骤。
　　法治是一种国家治理、社会管理、维护老百姓合法权益的方式。法治跟传统的人治的方式是相对应的。所以法治多一点，人治就少一点，如果人治强化了，法治自然就会受影响。什么东西能把权力关进笼子里，只有法治。在中国建设法治国家的过程中，最重要的一个经验就是强调法治的权威尊严和统一。国务院在2004年颁布了依法行政实施纲要之后，在其后又多次地颁布了类似的政策纲领和文件。比如说2008年制定了《关于加强市县依法行政的决定》；2010年国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》；党的十八大报告强调2020年全面建成小康社会，有一个重要的标志，就是法治政府基本建成，同时要推进依法行政，严格规范文明执法，通过科学立法，严格执法，公正司法，全民守法，实现国家各项工作的法治化。
　　（二）法治政府建设取得的成就
　　1。法律意识的变化。
　　一个国家搞法治，不在于法律数量的多少，关键是人的意识的变化。要看这个国家的公民特别是公务员的法律意识有没有增强，对法的尊崇、敬畏有没有增加。我们在推进依法行政、建设法治政府的过程中，依法行政的意识有所提高，能力有所提高，但与法治国家、法治政府的要求相比还有不小的距离。2004年，我去德国访问，和柏林市的一个区里管环境卫生教育的普通公务员交流。我惊奇地发现，在德国，即便是最基层的一般公务员，而且不是管法治的，都有非常明确的清晰的法治意识和概念。他跟我们交流什么呢？信赖利益保护，法律保留，法律优位，比例原则等等。这些在中国只有大学教授们或者专门搞法律的人才知道的概念、原则、理念，德国的普通公务员都非常清楚。如果中国的乡镇基层公务员都明白信赖利益保护、比例原则、法律优位、法律保留，中国的法治就有希望了，法治政府就基本建成了。所以说，意识是最重要的东西，而我们最欠缺的恰恰是意识的进步。我们的进步只是说在原有不懂法的基础上，现在开始懂法了，开始讲法治了，但是，离像德国这样水平的法治，还有一段距离。如果领导干部都有一种比较明确的职权法定的意识，按照法定的权限程序行使权力、履行职责的话，中国的法治就会迈出一大步。
　　2。法治政府建设在重点领域、重点制度方面有所突破。
　　一是在信息公开制度上有所突破。从2008年《政府信息公开条例》实施以来，申请信息公开的案件和政府主动公开信息的数字大幅攀升，为什么呢？因为《政府信息公开条例》是一个很特殊的法。其他的法律，除了《消费者权益保护法》，都是约束老百姓的，给老百姓设定义务的，但是像《消费者权益保护法》和《政府信息公开条例》，明确了老百姓的权利，调动起了老百姓参与的积极性。《政府信息公开条例》告诉老百姓说可以申请信息公开了，政府有义务公开某些信息了，那老百姓的热情就被调动起来了。所以在短短的几年内，申请信息公开的数量大幅增加，政府也因而感到前所未有的压力。这个领域的制度变革，对中国整个民主法治的影响的确非常大。不要看它只是一个行政法规，但它发挥了比法律更大的作用。
　　二是在问责制度上有所突破。问责是一个新概念，但跟我们传统上强调的责任制、错案追究制、执法责任制等内容是差不多的，只是表述不一样。问责最早始于2003年非典，从那以后问责的风暴一浪高过一浪，问责制度从过去的一种特殊情形下的极端措施，变成了一个常态。只要有突发事件，包括群体性事件、事故灾难、自然灾害、公共卫生事件，我们就会去调查，看谁有责任。党的十八大报告强调进一步建立决策问责制度和纠错制度，即决策错误造成了损失，要追究决策者的责任。十八届四中全会进一步明确了重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。问责制度从过去的风暴式、运动式的问责，到现在专门制定了相关的中央文件，有了很大的进步，但下一步还需要再进一步规范化，比如制定问责方面的法律。因为现在的《公务员法》、《公务员处分条例》规定的问责，还没有扩展到像责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职这种程度，而且有些领域是不健全的。
　　三是行政审批制度改革取得新进展。上一届政府连续进行了6次行政审批事项的清理，将国务院部委的3600多项的行政审批事项，精简到了1100多项，清理掉了接近70。地方上也清理了7万多个审批事项。本届政府又大力推进简政放权，清理行政审批事项，先后6次取消下放了632项行政审批事项，激发了市场主体的活力，有力促进了经济社会发展。从这个意义上说，我们削减的行政审批事项，下放管理权、转变管理方式的行政审批事项规模是很大的，而且还在继续清理。审批制度改革对于促进行政体制改革、转变政府职能，尤其是实现政企分开、政社分开、政市分开、政资分开，发挥了很好的作用。
　　四是在一些具体的制度上取得了突破，比如说执法责任制的建立，自由裁量权标准的细化，还有加强市县依法行政的决定。这些具体制度的出台，对于规范整个行政活动，约束行政自由裁量权，增强基层依法行政的能力和水平发挥了很好的作用。
　　
　　二、法治政府建设的主要任务
　　（一）提高决策的科学化、民主化、法治化水平
　　党的十八大报告提出要科学决策、民主决策、依法决策，提高决策的科学化、民主化、法制化的水平。十八届四中全会强调要健全依法决策机制。这些年来，很多社会问题和矛盾，源于我们的决策不科学、不民主，不规范。发生的多数群体性事件，都与关系老百姓切身利益的公共决策有关。而公共决策没有履行必要的程序，比如说公众参与、专家咨询论证、集体讨论决定、风险评估等，这自然就会引发这样那样不同的意见，这些意见通过新兴媒体的传播，很容易形成聚合效应，进而发展成一个重大的公共群体性事件。
　　所以，决策的科学化、民主化、法治化是推进法治政府建设的一个重点。但是这个工作任务很重，推进的难度很大。行政诉讼法实施以来，先后公布的相关法律，包括行政处罚法、行政许可法和行政强制法，基本上是围绕着具体行政行为展开的。而抽象行政行为、红头文件、政府决策，基本上游离于法制之外，缺乏有效的约束和规范。如何规范抽象行政行为，特别是行政决策活动，成为当前法治政府建设中的一个非常重要的任务，也是一个难点。
　　2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》，对决策做了一些明确的要求，建立了三项制度。第一个就是规范性文件的清理制度。所有的政府决策规范性文件，必须两年清理一次，规章五年清理一次。为什么要清理，因为由于红头文件太多太滥了，往往跟法律法规相抵触，不一致，所以必须及时清理。第二项制度就是规定了行政决策的程序。凡是涉及群众切身利益和社会公共利益的重大决策，必须履行五道程序：一是公众参与，二是专家咨询论证，三是合法性审查，四是风险评估，五是集体讨论决定。这五个程序缺一不可。第三个制度就是决策的责任制，也就是决策问责，决策责任追究，实行谁决策谁负责的基本原则。
　　这个决策程序是未来法治政府建设中需要重点关注的。建立科学民主的决策机制和程序，有赖于我们提高依法科学民主决策的意识，制定相关的行政程序等方面的法律。
　　（二）进一步严格规范文明执法，确保法律的有效实施
　　很多社会矛盾是在执法过程中引发的。当前，行政执法有两方面的问题值得关注。第一个就是选择性执法问题比较严重。选择性执法的结果看起来好像是合法的，执法的权限、执法的程序方式可能都是合法的，但是执法的目的和主观动机不纯，这会极大地损害执法的公信力和执法的权威。第二个是执法过程中的暴力执法、钓鱼执法、敲诈式执法屡见不鲜，这会带来严重后果。因为公权力在执法者手上，想滥用很容易做到，但老百姓对政府公信力的认识会发生质的改变。
　　因此，在新的条件下，约束和规范自由裁量权，保证严格、规范、公正、文明执法，保证法律实施很重要。现在我国法律体系已经形成，有法可依的问题已经基本解决了，现在要解决的是有法必依、执法必严、违法必究的问题。
　　为了解决这个问题，我曾经提过一个建议。希望通过建立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系即“法治GDP”保证法律的实施。过去政绩考核都是考核领导干部的经济GDP，以后除了经济的GDP之外，还应该考察他法治GDP，也就是说他在贯彻落实法律，实施法律方面的成绩如何。很多地方建立了法治政府考核评价体系，把法治纳入政绩考核评价体系之中，占10、5、3不等。如果能建立起一个把法治作为重要指标的政绩考核评价体系，一定会促进法律实施。
　　（三）建立多元化的畅通的法律救济渠道
　　目前法律规定解决纠纷的渠道很多，有人民调解、行政调解、行政裁决、行政仲裁、民间仲裁、诉讼、复议、信访，至少有8种途径。但是从纠纷解决的实际选择看，法定的救济渠道并不是很畅通，老百姓选择信访不信法，通过信访要求党委政府解决纠纷。而信访本质上是人治的方式，虽然在特定的案件上能够满足个别人的利益诉求，但往往会以破坏法治为代价。比如法院的终审判决已经生效，但当事人不服，到政法委、国务院甚至中央去上访，希望得到领导的批示。抓住了政府维稳的软肋，通过闹访、缠访的方式来达到自己的目的，使得本来已经解决了的法律纠纷和矛盾，陷入了新一轮纠纷的循环之中。于是，很多纠纷并没有走法律渠道，没有通过申诉或者上诉解决，而是通过非法定的渠道得以解决，这就造成了信访不信法、信上不信下的现象。当然，我们不排除有的法院存在司法不公、司法腐败、司法黑暗等问题，但是，在纠纷解决问题上，还是要引导人们理性维权，通过法定救济渠道化解矛盾，而不能用行政方式取代法治方式。
　　维持社会的和谐稳定，解决纠纷，必须依靠法定的救济渠道，包括行政复议、仲裁、诉讼等。首先，要让司法成为人民信赖的纠纷解决渠道。在修改《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的时候，
　　应该降低诉讼门槛，扩大受案范围，降低诉讼成本，增强司法的公信力透明度和说理性。当司法透明度不断提高，受案范围扩大，诉讼成本下降，效率提高，特别是执行效率提高之后，老百姓才能信赖司法，司法才能树立权威和尊严，司法才有公信力。其次，要加强后续的监督保障，否则的话，政府违法没人管，法院该受理的案件不受理，大量的案件被推至法院门外，老百姓自然就会找别的出路了。所以，在推进依法行政建设法治政府过程中，要畅通法定救济渠道，采用多元化的纠纷解决机制化解社会矛盾。这样才能够维护社会的和谐稳定，也维护群众的合法权益。
　　三、法治政府建设的关键
　　当前影响和阻碍法治中国建设的主要因素有哪些呢？我认为至少有以下方面：一是公权力不受规范，一把手滥权、法外用权，以言代法压法废法的现象仍然十分严重，特别是地方党政负责人超越宪法法律行使公权力而不受监督制约的问题始终未能解决。二是权力行使不透明，暗箱操作、利益交换、特权腐败现象严重。三是权力行使的方式依然停留在计划经济时代，靠人治建立起来的权力运行体系十分牢固，难以突破。领导的批示、指示、会议纪要仍然发挥着比法律还要重要的作用，办公会、协调会等依然是行使权力的主要形式。四是多数法律法规仍然得不到有效实施，在具体实践中沦为“一纸空文”。说到底，从现实看，我们还远远没有把权力关进法律制度的笼子里，这是当前法治中国建设的要害之所在。
　　如何推进行政法治、建设法治中国，党的十八大报告和十八届四中全会给出了路线图。我认为推进行政法治的关键有三：
　　一是高层领导的政治决断和信心。任何权力规范和约束都应该也只能自上而下进行。政治家要有倡导和推行法治的决心和信念，运用足够的政治智慧，能够厉行法治、自我限权、带头守法，那么，法治中国建设就有希望。
　　二是重点规范约束公权力，将其纳入法治轨道。特别要通过立法和制度建设对地方党政一把手的权力加以更加严格的硬约束。由于决策权是权力的最重要形式，理应受到最严格的制约，应当尽快制定《重大决策程序条例》，科学合理界定各级政府和党委的决策权，健全完善决策机制和程序制度。通过统一的程序规则约束公权力的行使，细化已有的程序规范使之更加严密，保证行政程序规则的普遍约束力，防止决策机关规避程序法滥用决策权，确保每项权力都受到法律的严格约束，将行政决策机关自由裁量的余地缩限为最小。同时，应当进一步扩大信息公开的范围，将领导批示、指示及一切行使权力的表现形式纳入信息公开的范围，实现真正意义上的党务、政务、司法、公共事务的信息公开，通过公开约束规范公权力。要面对公民社会逐渐成长、社会力量不断壮大的客观事实，充分利用公众的监督热情和现代新兴媒体的便利，实现对公权力行使的全时空监督，防止权力滥用和失控。
　　三是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念。在经济社会急剧转型发展的今天，推进行政法治还是要靠不断完善的制度和具备良好素质的公务人员。应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”。地方党政领导能不能得到重用提拔，关键要看他是不是有法律意识，是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。要改革现行的领导干部选拔任用制度，重视提拔使用法治观念强、法律素养好的优秀干部。
　　来源：国家行政学院学报