张鸣：监督的自身困惑

　　审计署出台新纪律，“八不准”：不准由被审计单位支付或补贴住宿费、餐费；不准使用被审计单位的交通工具、通讯工具等办公条件办理与审计工作无关的事项；不准参加被审计单位安排的宴请、旅游、娱乐和联欢等活动，等等，总之一句话，不能借审计之名，占被审计单位的便宜，防止贿赂和变相贿赂，让作为事后监督的审计，变得有名无实。显然，这是审计部门自我约束之举，是大好事。
　　不过，但凡政府部门出台某种规定和纪律，往往具有某种针对性，也就是说，这“八不准”，意味着已经出现过这样的八种现象。出现了这样现象，自然意味着审计和监督的失效和部分失效。从历史上看，中国的制度，即使在古代，一个特出的地方，是特别强调监督的重要性。因此，自秦汉以来，一直都存在跟行政和军事机构并列的监察机构，正因为如此，孙中山在创制的时候，特别将监察制度引入现代政体，特意将监察权独立出来，演变成五权体制。
　　但是，监察权失效的问题，也一直是中国制度的一个难题。无论什么时候，行政部门的权限都是最大的，管人、管事、管地方，手上难免经过大量的金钱和物质。权限大，难免出事，所以需要监督。负责监督的部门和官员，没有直接的行政权，不能直接发号施令，但是可以查有权者是否违法，也就是说，监察官员在某些场合和时间点上，可以“管官”，可以按规矩地管，也可以不按规矩地管。因此，对于行政官员来说，最佳也最具理性的选择，是利用自己手里的权力，讨好监察者，等于是让监察者部分地分享自己的权力，于是久而久之，监察就变成了分肥，开始是分一杯羹，后来则四六或者五五分成，再后来，监察者甚至可以把被监察者变成事实上的下属。到了这个地步，原来平行的监察也就没有了，等于是行政吞掉了监察。
　　汉武帝将天下郡县分成九个部分（州），然后每部分派一个监察官刺史，分部监督。郡太守官大，两千石，州刺史官小，六百石，但是，一个刺史可以监督几个郡太守。结果到了东汉，郡太守就逐渐变成了刺史的下属，后来皇帝干脆下令将作为监察区的州，变成行政区，刺史变成行政官员，级别提高，形成州管郡的新的行政格局。汉武帝本意防止地方尾大不掉而设置的特别监察制度，最后适得其反，反而增加了地方分立趋势，东汉末年群雄割据，诸侯并起，就是在这样的制度背景下发生的。
　　明代的巡按制度，也发生过类似的变异，在各省设置巡按，原意是加强对地方的监督，但是，巡按很快就变成了省级大员之一，一个七品的小官，居然可以跟二、三品的省级布政使和按察使平起平坐，分享制度上没有赋予的行政权力。结果，监督的职能自然废掉了，反而增加了省级官员内部的纷争，最后不得不再派一个凌驾所有官员的监察官巡抚或者总督到省里去，时间一长，巡抚和总督也变成了事实上的地方最高长官。
　　如何防止监督变成分肥，严肃内部纪律仅仅是一方面，还需要这个制度以外的监督来加以保障。任何机构之间的监督，在理论上都可以化解为彼此之间的分肥或者分赃，无论机制多么复杂，只要时间足够长，彼此博弈次数比较多，都可以通过彼此间的谈判实现这一点。所以，真正的监督，实际上是有民意参与的监督，来自众多被管理者的监督，这些人，是无论如何都没有办法通过谈判达成分肥协议的，而民意的监督，则来自人民代表，来自社会，来自公共媒体。因此，审计部门若想让“八不准”真正落到实处，不能仅靠被审计一方的配合，还需要引入一个第三方。