许耀桐：要直面干部制度改革中的若干问题

　　改革开放30年来，我国的干部制度改革作为政治体制改革的突破口，每每成为引人注目的焦点。从上个世纪70年代末、80年代初提出并实行干部的“四化”方针和废除干部职务终身制，到90年代末、本世纪初干部的公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、基层班子领导成员直接选举和领导职务任期规定等一系列新制度的确立，干部管理工作有了极大的进展，取得了显著的成效。但是，我们应该看到，我国的干部制度改革仍然有许多不尽如人意的地方，值得给予关注并加以切实的改进。
　　1关于基层党组织领导班子成员直接选举制度的一些问题。2004年9月《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》与2007年10月党的十七大报告都提出，“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。这明确规定了，今后基层党组织领导班子成员必须实行直接选举。开展基层党组织领导班子成员直接选举，将要碰到一些新问题，如怎样改进候选人的提名方式，候选人能不能公开进行竞选活动等。
　　解答上述问题，正确开展党内直选，可以采取以下改革措施：（1）改进候选人的提名方式。以往，基层党组织领导班子选举，多采用上级党组织经一定组织考察程序，形成了候选人名单，然后交由党员选举的方式。这样的选举，在很大程度上成为走过场的选举。今后，候选人的提名，应有自下而上和自上而下两种方式。建立组织提名与党员或代表联名相结合的提名制度。（2）如果候选人提名过多，可以进行一轮甚至是多轮的预选或初选，直至形成合适的候选人名单。（3）改进候选人的介绍方式。候选人的介绍有组织介绍和自我介绍两种方式。“组织介绍”方式，由党组织进行人事安排的说明，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等方面，进行详细、准确、适当的介绍和宣传；“自我介绍”方式，应允许候选人开展竞选活动，即通过举行竞选演说，发放书面材料（包含竞选纲领等），接受质询与提问，增进候选人与选举人之间的相互了解，使党员或党员代表对候选人的参选目的、动机、施政纲领有充分的了解。竞选活动，早在巴黎公社期间各类公职人员的选举、苏联30年代各级苏维埃代表的选举、中国40年代共产党领导的边区政府和各级参议会的选举中都采用过，并得到马克思、恩格斯、斯大林和毛泽东的肯定。开展竞选活动，将有助于直接选举的合理性和公正性，构成直接选举的一个不可缺少的环节。
　　2关于领导干部职务任期制度的一些问题。2006年8月《党政领导干部职务任期暂行规定》对干部在领导职位的任职期数和任职年限作出规定，规定党政领导职务每个任期为5年，党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任其他同一层次领导职务。现在的问题在于，任期制的规定对于选任制干部而言，具有重大意义，它彻底终结了职务终身制，不过，它没有明确规定哪些干部是属于选任制的；而对于实行委任制的干部而言，任期制的规定则显得不尽合理。
　　众所周知，19世纪中叶英国建立了文官制度即公务员制度。由于公务员制度的建立，英国把官员分为两类：一类是政务类官员，他们需经过公开的竞选和选举，胜者得以任职；一类是事务类官员，即负责处理日常行政管理事务，他们需通过严格考试、竞争择优而得以录用。英国的公务员制度，即是关于事务官的管理制度，而不包含政务官。官分两类，走不同的任职路径，后来为世界上的很多国家所采用。政务官走选举之路，实行选任制，一般连选连任届期为两届，两届后不再参选。事务官走考试录用之路，由于干的是行政管理工作，没有过失不能免职，可以一直干到退休为止，无失业之虞。世界上也有国家把所有的公职人员都称为公务员，例如我国建立的公务员制度，就是宽概念的，包括所有国家公职人员。但是在公务员的分类上，我国《公务员法》也将公务员分为选任制和委任制。但是，无论是《公务员法》还是《党政领导干部职务任期暂行规定》，都未明确哪些公务员属于选任制范围。因此，要更好地实行党政领导职务任期制，必须考虑3个问题，并作出相应改进：（1）克服选任制干部和委任制干部混淆不分的情况，明确规定任期制的适用范围。根据相关法律规定，选任制领导职务主要包括，中央和地方各级的党委、人大常委会、政府、政协、纪委领导班子的正职，以及法院院长、检察院检察长等。（2）必须很好解决选任制干部的出路问题。现有选任制领导职务在两任任期10年届满后，领导干部有两种安排选择，一是经选举又成为其他权力部门的同一级领导职务，但只能再干5年；二是转向同一层级职务的委任制干部，但也只能再干5年。这样的硬性规定，既不利于鼓励选任制干部及早转出公务员队伍，也不利于委任制干部队伍的稳定。应该在选任制干部的任期结束后，实行自由择业。（3）任期制规定不适用于委任制干部。现有《党政领导干部职务任期暂行规定》把委任制干部也包含在内，是不妥当的。我国的委任制干部，是指经考试录用、按实绩晋升的公务员。委任制干部在晋升到一定级别不再晋升从而停留在某一层级领导职务上，按照《公务员法》可以对他实行轮岗调换，但不能以15期限的规定再也不让他任领导职务，而应工作至退休为止。
　　3关于对不称职干部罢免或撤换要求及处理制度的一些问题。2003年12月通过的《中国共产党党内监督条例（试行）》，针对出现一些不称职的干部，专门设立了“罢免或撤换要求及处理”的制度，作出了相关规定。规定指出，“党的地方各级委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会和同级纪委中不称职的委员、常委。党的地方各级纪律检查委员会委员，有权向上级党组织提出要求罢免或撤换所在委员会不称职的委员、常委。”这里所规定的参与者，可以把它简称为“两委”委员，即地方各级党委委员和纪委委员。由此带来的问题是，把广大党员排除在罢免或撤换不称职干部的参与者之外是否合理。
　　这样的规定显然不合理：（1）不符合党规党法的基本规定。《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》都规定，党员享有向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部的权利。因此，《中国共产党党内监督条例（试行）》的规定，不能和《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》的规定相违背。（2）不符合党内民主的主体原则。中国共产党是迄今为止最具有广泛群众基础、拥有最多党员的人民政党，不是单纯由少数精英分子组成的“干部党”。显而易见，共产党党内民主生活的主体是全体党员，而不仅仅在于少数的干部。党的十七大报告明确提出，“尊重党员主体地位”。因此，党内生活必须坚持“党员主体”的原则而非“干部主体”的原则。从现有《中国共产党党内监督条例（试行）》限制了广大党员的罢免撤换权利来看，它确实背离了我们党关于党的主体原则的规定。（3）不符合干部管理的客观规律。在现实党内生活中，由于缺乏自下而上的监督罢免制，党员群众对一些不称职的干部忍无可忍而又无计可施，党员与干部貌合神离，长期下去势必使党员不再关心党内事务，游离于组织之外。显而易见，实行广大党员参与的党内罢免撤换制度，是民主管理干部，更新淘汰干部的科学、有效的制度，将使党的各级领导干部更好地置身于全体党员群众的监督之下，真正成为人民公仆。
　　作者系国家行政学院科研部主任、教授、博导
　　原载《北京日报》2008年9月8日，发表时作了删节，此为原文。