王绍光：财政没有透明就不是民主

　　编者按：关于政府豪华办公楼新闻，在社会上引起极大反响。为什么政府会建豪华办公楼？怎么这么容易就能建？这与我们的监督机制与财务机制有何关系，请听王绍光的专访。王绍光，香港中文大学教授，英文学术刊物《TheChinaReview》主编。1993年，王绍光与胡鞍钢合著《中国国家能力报告》，推动了中国分税制的改革，时称“王胡报告”。
　　如果老百姓都不知道政府把钱花在哪里，还谈何民主？没有预算就没有民主。对于今日中国来说，预算更是个好东西。一个民主的政府必须是一个透明的政府，一个透明的政府必须有预算，反过来说没有预算就不透明，没有透明就不是民主。解决的方法从理念上来讲非常清楚，但贯彻起来非常困难。
　　理念上两条：第一个财政要统一，政府不要有几本账，要有一本账，集中到一个口；第二个预算要监督。每个国家都要经过从税收国家到预算国家的历史进程。一个国家要成为预算国家，必须经过财政统一和预算监督两个过程，虽然路径不一样。
　　要有一本账
　　举报豪华办公楼成为网络热点，公众反映强烈，也引起了有关部门的不安。楼堂馆所是个老大难问题，但近年来为什么愈演愈烈？中国政府反对盖楼堂馆所，改革开放以来每一次经济调控也往往把矛头对准政府建设的楼堂馆所。近年来之所以出现地方政府热衷盖楼堂馆所的现象，财政状况的改善是很大的背景之一。政府真有钱，以前想盖也盖不了。
　　我们远处不看，你到北京长安街看看，许多政府机关的大楼都变样了。地方干部到北京来开会，然后就省城盖，省城盖完以后就基层盖。这里面也有一个示范效应。为什么政府首先拿纳税人的钱去改善自己的办公条件，而不是致力于改善公众的看病难、上学难等更为急迫的民生问题？从最直观的角度来看，显然是政府在花钱上受到的制约不够。为什么会这样？关键在于我们的财政体制不健全。地方政府所能支配的钱的来源非常多，虽然来自于财政预算内的钱现在受到的监督比前些年更严格了，但是正规财政体制以外的那笔钱规模比较大，体外循环的钱比较多，受到的限制比较少。据我观察，盖得最早的应该是财政局。上世纪90年代中期各地财政局就开始盖大楼，因为财政局管财政，“近水楼台先得月”嘛。另有一些政府部门在“皇粮”之外还可以靠收费来维持运转，后来那些收费多的单位也开始盖楼。这些年来媒体披露的一些交通部门、公安部门盖豪华大楼、豪华别墅等现象，也都是因为收费多的缘故。虽然现在开始实行收支两条线，但是贯彻的还是非常不彻底。所以说要限制政府权力。
　　除了道德上的谴责、情感上的义愤之外，还得做一些具体的分析，然后寻找解决思路。现在一些人认为，只要政府官员实行民主选举，把政府约束住，一切问题都可以迎刃而解。事实上没那么简单。解决的方法从理念上来讲非常清楚，但贯彻起来非常困难。理念上两条：第一个财政要统一，政府不要有几本账，要有一本账，集中到一个口；第二个预算要监督。现在大家强调预算要监督、要限制权力，但是依我看，没有财政统一作为基础，进行预算监督是不可能实现的。如果预算很乱，有很多本账，监督起来成本非常大，几乎是不可能。
　　我讲的财政统一，纵向和横向两方面都包括，横向上每一个层级政府的财政，凡是以国家权力为依托拿到的钱，每一个横截面上都要统到一本账；另一方面全国的财政也要有一本账，因为没有这样一本账的话，中国今天的很多问题都没有办法解决。现在中国有很多本账，中央可以控制地方政府的预算内甚至预算外一部分，知道它们有多少钱，但是对它们的土地收益未必那么清楚。
　　土地出让收益成为了市长的“零花钱”，成了他们无须其他手续就可以直接动用的预算外资金。有数据显示，土地出让收益已是地方政府的第二财政来源，普遍占到地方政府收入的3060。所以要进行有效的预算监督，横向和纵向都要财政统一。统一不是说把钱统到一个人的手里，而是要统到一本账里，这本账不仅仅是中央政府看，而是全国人民都能看，尤其是各级人大代表都要看。
　　是不是可以这么说，在财政问题上我们仍然没有实现黄仁宇早年所说的“数字化管理”？这个说法太粗糙了，分到很多本账也可以是数字管理。地方政府搞两本账、三本账，这本账给谁看、不给谁看，他是数字化管理，但是全国就乱套了。我现在反对两种倾向：一种倾向说只要把财政统一了就行了显然是不行的，财政统一但没有受到监督的话，还可能出现滥权的问题；另一种倾向说，只要监督建立起来，只要有人监督执政党，事情就可以解决事实上财政不统一的话，监督也将落空。从更广阔的历史视野来看，每个国家都要经过从税收国家到预算国家的历史进程。一个国家要成为预算国家，必须经过财政统一和预算监督两个过程，虽然路径不一样。
　　预算是个好东西
　　预算是中国政治改革的突破口
　　税收国家这个概念不是跟预算国家对立的，而是与“领主国家”相对而言的。税收国家就是说国王的钱来自于税收，而不是说来自于封建领主的贡献。中国比较早地出现了税收国家，秦汉基本上具备了税收国家的形态。西方出现税收国家比较晚，像英国可能要到十六、十七世纪。领主国家不可能出现预算，因为各是各的账，而且可能没有账。有的时候国王比领主还要穷，他不直接面对农民，因为农民是领主管的，他们向领主提供服务，提供劳役、提供税收，领主再向国王做点贡献。因此可以说，出现税收国家是出现预算国家的前提条件，没有税收的国家是不大可能做预算的。
　　预算国家有两个特点：一个是财政统一，一个是预算监督。从逻辑上来讲有三个途径。第一是财政上先统一，后来才出现预算监督；第二是先预算监督，后财政统一，最后变成预算国家；第三就是齐头并进，慢慢地一边推进财政统一，一边推进预算监督。法、英、美是上述三种途径的不同代表。法国是先统一后监督，它大概到1830、1840年以后就变成了预算国家了；英国一直到十九世纪中叶，在财政大臣格莱斯顿的领导下，财政统一与预算监督双管齐下，才得以在19世纪70年代左右完成了向预算国家的转型。而与法国、英国及其他欧洲国家相比，美国向预算国家的转型慢得多。直到20世纪初，外国访客还嘲笑说，美国虽然技术上很先进，但却没有预算制度。
　　美国的清教徒是从英国出来的，他们反对王权，到了新大陆以后，他们仍然对王权的财政支出非常敏感。后来也是因为国王和总督不愿意接受监督，才激发了美国革命。所以在美国，监督原则很早就存在了。但是美国开始时的财政非常不统一。美国政府分为联邦、州、地方三级，地方包括县、城镇。今天地方一级在税收和支出上占小头，大概不超过25，但是二十世纪以前美国地方的税收和支出占50。监督是有的，但是没有统一，监督也是很分散的监督。在市议会那一级里面有一些委员会来监督，结果监督变成掌权的了，而且他们本身不受监督，再加上这些委员会的成员自己都有特殊的利益，所以也非常腐败。腐败到什么程度？比今天的一些转型国家有过之而无不及。美国当时有一本小说《民主》，里面有一个老人说了一句话：“我七十多岁了，跑遍了全世界，走了这么多国家，没有见过一个比美国更腐败的国家。”
　　美国的预算运动是从地方兴起的。最早是纽约的一批人士呼吁进行市政改革。他们的理由非常简单：一个民主的政府必须是一个透明的政府，一个透明的政府必须有预算，反过来说没有预算就不透明，没有透明就不是民主。怎么使政府的运转变得透明起来呢？就是预算。可最早做市政改革的人都不知道如何搞预算，恰好其中一个人的老师是芝加哥大学的教授凡勃伦。凡勃伦告诉学生说有个东西叫预算，然后他们就开始设法了解预算制度的细节，了解欧洲国家在这方面的经验，结果得出结论“预算是个好东西”，于是开始推广，先在纽约市选了四个部门进行部门预算。当时马寅初先生正在哥伦比亚大学读书，他写的博士论文就是研究纽约市财政的。
　　因为纽约市的预算搞得很成功，节省了大笔资金，于是热心人士开办了预算展览。第一年参观的人很少，但让公众逐渐认识到了预算与他们的福祉息息相关。以后，预算展览越办规模越大，参观的人成倍增加，这对各地政府形成了压力，纷纷跑到纽约来学习预算，逐渐演变成了全国性的预算运动。
　　美国中央层面呢？从老罗斯福开始，总统把权力从国会慢慢地收过来，在某种意义上这是财政统一的前提。后来在纽约进行改革的那些人，逐渐搬到华盛顿，开始鼓吹或者参与制订预算改革方案。加上后任总统的努力，到1921年美国通过了划时代的《会计与预算法》，正式在美国联邦层级建立了预算。结论是“预算是个好东西”，这让我想到俞可平先生的一篇文章《民主是好东西》，预算与民主应该是相辅相成的。如果老百姓都不知道政府把钱花在哪里，还谈何民主？没有预算就没有民主。对于今日中国来说，预算更是个好东西。
　　预算是中国政治改革的突破口，因为预算改革涉及到方方面面。不要空讲民主、自由这些抽象的大词。民主、自由都体现在预算改革里面。几年前，财政部门的朋友让我编过一本书，名叫《美国进步时代的启示》，就是讲美国的预算运动过程，在那本书里我特别强调刚才提到的那句话：一个没有预算的政府是不透明的政府，一个不透明的政府不可能是民主的政府。
　　预算外是怎样变大的
　　解放初，为了经济建设和国防的需要，国家将财政高度统一起来。但是当时也出现了一个预算外的口子。一个财政不能管得太死，有一些小钱管得太死会有很多麻烦，所以要开一点预算外的口子。全世界都有预算外资金，只是规模很小，相当于预算内财政收支的12。解放初我们的预算外资金也是很小。
　　毛泽东实际上很不喜欢高度集权的体制。到今天为止，中国有三次放权。第一次是19571958年大规模地放权，要求在几十天的时间内把各部委分下去，甚至把统计局解散，国家计委作用减小，从大计委变成小计委。这都是毛泽东要求的。后来大跃进出现了那么大的乱子，不只是最高领导人头脑发热，在财政分权以后，所有的地方领导都发热，是制度基础使得发热成为现实，结果导致严重后果。所以到1960年、1961年，刘少奇、邓小平、陈云等把很多权力收回来了，很快产生了积极的效果。到1964年全国情况已相当繁荣了。到1965年，毛主席又不满意了，他说要搞“虚君共和”，意思就是要分权、放权，但是他没来得及，1966年文化大革命开始了。
　　1970年，文革早期的动荡告一段落，毛泽东又开始大规模的分权，包括铁路、民航都要分权这在全世界都是少见的他把铁路、民航都下放到地方去了，大的汽车制造厂都下放到各省了。这两次分权，导致预算外资金越来越大。我印象是到改革开放初期的时候，预算外已经相当于预算内30左右。改革开放后前十几年的改革思路就叫“分权让利”。这包括两个方面的分权，一个是各级政府向企业分权，还有一个是中央政府向地方放权，叫“分灶吃饭”，你吃你的，我吃我的。于是预算外资金越来越大，到1990年前后，预算外资金的规模几乎与预算内资金的规模并驾齐驱，在有些省市，预算外甚至超过预算内。1990年代初的时候，税收出了问题，中国基本上变成了一个准“领主国家”。每年年底财政会议上，中央跟地方谈，有些省份是按收入比例向中央上交，有些省份是定额上交。不过谈成以后，两方面都不认真履行合约。如中央有时候说，我钱不够了，某某省应借给我多少钱，其他省应该借我多少钱，但钱到手后，是不打算还的。
　　1993年中央决定实行分税制，也就是在这样的背景下开始的。分税制就是把税分成中央税、地方税，中央、地方共享。以前是算混账，地方不管钱从何来，给中央上交一定数额或比例就行了。现在是分税了，有些税是中央的，全部归中央，地方一分钱不能拿；有些税是归地方的，中央一分钱不能拿。中央不用再每年与各省一对一谈判，税收面向全国，所以是恢复了“税收国家”。当时是国务院副总理朱杌下去谈判，谈判过程非常艰苦。这个谈判过程是研究中国政治的极好个案。从理性的角度来看，分税制最初的设计有很多问题，受到了一些人士的批评，但是他们不知道，政治逻辑与经济逻辑是两码事。
　　分税制的效果如何呢？恢复“税收国家”的一个结果，就是财政状况的改善。1994年刚刚改革的时候，因为有惯性，不可能一下子改过来，1995、1996年中国的财政收入占GDP的比重最低，大概达到10左右。但是此后财政收入占GDP的比重、财政支出占GDP的比重慢慢提高，
　　政府整体的汲财能力加强了。中央政府财政收入占全国财政收入的比重也大大提高。但是它的问题还在于不统一，预算缺乏监督。以前预算外资金基本不受各级人大的监督，现在叫大财政，大口径的财政收入和大口径的财政支出，把预算外也包括了进去。后来又出现了一个东西，比预算外还预算外，就是“体制外”，即名目繁多的收费所谓三乱（乱罚款、乱收费、乱集资）是其代表。后来出台了很多政策，把收费项目砍了很多，实现了收支两条线。但是这两年又出现了一些新的情况，比如土地财政。土地财政不在预算内，也不在预算外，所以一下子膨胀了起来，在很多地方几乎占到地方财政收支的50、60，甚至70。这是一些地方政府乱搞建设的主要经济来源。
　　这是寅吃卯粮，子孙的钱今天用。按照潜力来说，那些土地应该卖更多的钱，结果现在往往一任政府就给它卖掉了，花掉了，今后再没有地方可卖。所以，当前要进行预算监督的一个前提，就是要把这个钱统一起来不管你是预算外还是体制外，都要逐渐地融到财政的大盘子里面，做成一本账。
　　中国的道路有多长
　　中国何时才能成为一个真正的预算国家呢？我当然希望这个过程越短越好。可是理性告诉我，这个过程会非常长。经常有人对我讲，这个过程为什么不能快一些？我就跟他举清华大学的例子。
　　在清华大学，各个学院的状况是非常不均衡的。有的学院每个教员的办公室有二三十平米，有的学院教员只有一个办公桌。各院系教员的收入水平更是参差不齐。这在国外或者香港是难以想象的。那么能否用一纸命令把清华各个院系的办公条件、收入水平拉齐呢？短期内不可能。如果想改变一个清华大学都这样，你可以想象改变一个国家有多难。我曾经开玩笑说，什么时候清华能改了，中国改革希望就比较大。但是我也并不悲观，因为事实证明，我们正在向着目标迈进。比如说现在预算外资金也纳入了监督框架，就是大进步。在部门预算的推进方面，中国也取得了一些进展。基层政府部门如乡镇一级我估计问题更多一点。
　　有了预算以后，用什么样的方法监督？也是个严峻的现实问题。理论上当然是各级人大来监督，现在的问题是许多人大代表看不懂预算报告。怎么看预算、怎么监督预算是需要学习的。预算本身也有矛盾性：预算不详细，不可能监督；预算太详细，动辄几千页长，也不可能监督。说要人大代表把全国的预算全看一遍，不可能，太复杂。人民监督现在也做了一些努力，在基层和上层都有一些努力。比如浙江和黑龙江正在试点的参与型预算，非常有意思，值得更多的人关注。
　　西方很多国家的普通公民也很难真正直接参与到整个预算的过程。现在我们往往觉得促进进步最好的方法就是批评，比如有很多人讲，美国进步时代出现变化很重要是因为有一个“扒粪运动”。事实上，“扒粪者”们的文章大量集中出现在1902年到1906年期间。不错，他们对制造改革舆论、唤醒和动员民众、推动美国的社会改革起了一定作用，但民众对“扒粪者”的支持在1912年左右逐渐消失了。从历史来看，“扒粪运动”起的作用是有限的，在预算改革方面所起的作用就很小。
　　批评是重要的，建设也很重要。当时还有另外一批人，叫做改革者。批评是有用的，但又是不够的。与“扒粪者”不同，改革者不仅批评现状，还能拿出替代方案，他们不是不要政府，而是希望让政府变得公开、透明、有效。我把人分成两种，一种叫利益相关者，就是直接的利益相关者。利益相关者和他们的代表，应该参与影响他们利益的那些政策的决策过程。更大范围叫人民，人民就不一定完全是利益相关的人，有些时候他与具体的决策没有什么关系。比如说，某地预算里面说建一个垃圾处理厂，对于住在垃圾处理厂附近的人是利益攸关的，但与其他城市的人就没什么关系。但是总体来讲，人民是主权的所在，他只要愿意参与就应该有权参与。两类人中，最重要的是利益相关者，他们是否享有参与权至关重要。但参与的原则放大以后，那就不仅仅是在政府的预算里，包括国企改革等等，所有的利益相关者都应该能够参与，参与影响他们利益的决策过程。
　　中国经济改革一直伴随着各种理论争论、政策争论以及思想争论。有这样的争论不是坏事而是好事，这样的争论是有意义的争论。毕竟中国经济改革已经经历了一代人的时间，我们自身需要一个基本的、历史的回顾、反思和总结。在今天来说，预算改革是中国改革的一个非常好的突破口，而且是一个非常关键的突破口。它的展开和许多改革措施一样，需要参与式的改革。
　　我同意胡鞍钢的说法：“中国的改革需要通过广泛的讨论、公开的辩论，绝对不能为少数人所垄断，既不能为少数政治精英所垄断，也不能为少数知识精英所垄断”，“我们需要广泛参与的改革。所有的改革，无论是国企改革，还是社会保障体制改革，都应该让所有的利益相关者参与，既参与改革的设计，也参与改革的评估，让他们享有平等的参与权、表达权、讨论权，乃至投票权”。