陈潭：对话地方政绩考核维新

　　编者按最近，各个地方在干部考核方面都有新的举措，比如辽宁实行的“定量定性民意”的干部考核制度，最近广东在思想大解放之后，也在干部考核方面进行创新。之前还有很多这样的例子。所以我们想以“地方政绩考核维新”为题，梳理一下最新地方在干部考核方面的新举措。这些新举措是在什么背景下出台的，有什么共同的特点，将产生什么样的影响，对其它地方有什么借鉴意义。
　　徐浩程：《决策》杂志记者（以下简称“徐”）；
　　陈潭：中南大学公共政策与地方治理研究中心主任、教授（以下简称“陈”）。
　　徐：现在各地纷纷在干部考核方面进行创新，其共同的背景或者动力何在？
　　陈：我已经观察到了最近干部考核和政府考核上的一些变化，已有13的省份在政府绩效评估方面开始了先行探索，比如福建、辽宁、广东、甘肃等，也有一些城市在干部考核方面不断地推出“新政”，比如长沙、青岛、南通等。显然，“官员政绩考核”和“政府绩效评估”是落实科学发展观建设和谐社会的内在要求，是民主政治发展的应有之义，也是中国开展“新公共管理运动”的必然趋势。这种“政绩考核维新”是进一步落实中共中央组织部2006年下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的重大举措，是弥补评价机制短缺和纠正原有不科学评价机制的人事行为。我们知道，缺乏考核就缺少监督，就容易为所欲为地增大行政成本，容易导致腐败现象的产生和社会裂痕的扩张。同时，不科学的评价机制和评价方法又容易导致政府行为的不规范和地方发展方向的迷失，过去那种高涨的“唯GDP论英雄”的时代值得反思和纠正。
　　徐：如果分析各地的创新举措，他们是否有共同的特点？如果有，有哪些是共同的特点？
　　陈：在国家一些相关政策出台后，各地政绩考核的内容在不断细化和丰富，根据本地实际情况的考核主张和地方特色的实绩分析内容也不断地推陈出新。但是，大多数地方官员考核和政府评价有许多共同点，比如绿色地区生产总值（EDP）评价和民意调查机制在干部考核和政府绩效评估引入，以及“定量定性民意”评价模式的逐步推广。因此，正在改革中的干部考核制度从考核的内容到方法上均进行了一定程度的探索，并出现了一些共同的特点：在考核的内容上，最大的亮点是，不再以GDP论英雄，而是包括本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长等方面，甚至还包括资源和环境指标；在考核方法上，则是考虑如何把履行职能职责与解决社会突出问题、服务社会结合起来，如何把阶段性考核和年终考核结合起来等等。
　　徐：为什么会出现这些共同点？
　　陈：这些共同点是落实科学发展观和树立正确政绩观的要求，也是纠正过去不正确的政绩评价做法的必然产物。根据中央组织部的要求，地方党政领导班子及其成员的实绩分析包括上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长等方面统计数据和评价意见。同时，“根据民意调查的群众满意度，分析当地经济建设、政治建设、文化建设和党的建设等方面的状况与成效”也明确地写入了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。因此，“领导说行就行”的经验评价做法逐步让位于科学评价、群众评价、专家评价和社会评价，于是“定量定性民意”评价模式的登台就自然而然了。
　　徐：这些措施将从哪些方面影响政府的行为？有何意义？
　　陈：毫无疑问，干部考核与政府绩效评估的创新将影响干部服务的价值取向和地方政府的施政行为。这种创新把采取入户调查、发放问卷调查表、政府网站评议等多种方式在社会各阶层干部群众中进行幸福感指数、满意度指数、安全感指数等方面的民意调查纳入干部考核指标体系，将有力地纠正干部“唯上”的行为惯性，从而改善干群关系和促进社会公正和谐。同时，这种创新把可持续发展水平、勤政廉政、经济增长率、恩格尔系数、社会保障覆盖率、环境质量指数、依法行政质量纳入地方治理的指标体系，将改善经济社会发展质量和切实提高人民的生活水平。我们知道，传统地区生产总值（GDP）的指标设计是建立在自然资源无限充足、生态环境永远良好的假设上，没有考虑环境破坏对生活质量的负面影响。而绿色地区生产总值（EDP）的指标设计则加入了自然资源损耗、环境污染损失等因素。显然，正确的政绩观需要科学的发展观作指导，需要遵循事物发展的自然规律和民主的行动逻辑。
　　徐：这些举措现在还面临着哪些困境？如果要进一步完善，需要从哪些方面去完善？
　　陈：目前在政绩考核中还存在着“自己评价自己”、评价系统内部主体众多、评价形式化、评价不规范、评价制度不够完善等现象，因而导致了考核和评估困境。各层级各部门都设计了不同的评估体系，“一票否决”的结果到最后什么都否决不了了。那种“审批少了，评估多了”的官场症结反而增加了寻租想象，因此，建立考核主体和考核指标一体化的设计思路是有必要的。我们认为，科学的政绩考核指标设计要合理、要统一尺度、要常态化、制度化，既要考核绩效结果又要考核管理过程，既要衡量组织的长远目标实现又要考虑突出问题的解决，既要设计稳定性考核指标又要兼顾动态性考核指标。因此，逐步利用社会中介组织和学术机构开展“第三方评估”，充分尊重行政相对人、相关利害方和普通群众的意见，运用科学的社会调查技术和民意调查方法，根据不同层次、区域的具体情况和不同考察任务的要求以及群众关注的突出问题，建立民意表达和参与考核机制。
　　徐：改革开放三十年来，干部考核评价是否有一个变化的历程？如果有，这是怎样的一个变化历程？
　　陈：中国改革开放30年的过程是一个经验积累和制度学习的过程。过去，干部是否优秀、政绩是否突出、职务是升是降，考核指标、考核方法、考核结果都是由上级决定。如此考核的结果是增强了官员对上级负责和服从的理念，因而更加“唯上”。实际上，考核干部最权威的考官应该是人民群众，他们才是对干部素质和贡献作出决定性评价的权威者。如今，干部考核和政府绩效评估中科学精神的弘扬、民意元素的添加将改善过去那种“上级说了算”的一锤定音式的评价方式。现在我们已经深刻地认识到：企业经营水平如何，市场说了算；专业技术水平如何，专家说了算；干部服务水平如何，群众说了算。作为学者，学术水平是由同行专家评价的；作为教师，教学水平是由学生评价的。评价主体的变更、评价内容的纠正和评价方法的调整是改善干部考核和公共服务评价的有效路径。