许耀桐：厘清党与法治的四大关系

　　全面推进依法治国，开创了中国沿着法治轨道前进的新时代。全面推进依法治国涉及到当代中国经济、政治、文化、社会诸多方面关系的认识和调整，这其中最为重要的就是执政党与法治的关系问题。党的十八届四中全会通过的会议公报，对此做出了科学的分析和界定，厘清了执政党和法治的四大关系。
　　1领导关系
　　我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，也是全面推进依法治国的题中应有之义。正因为这样，四中全会《决定》指出，“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。”在党的十八大报告中，也已经明确指出，“党领导人民制定宪法和法律”。由此可见，党和法治的关系，首先是领导的关系，也就是说在我国，宪法和法律的产生离不开党的领导，必须肯定党对宪法和法律以及法治的领导作用。
　　回顾新中国制定法律的历史，1954年的《中华人民共和国宪法》，就是在中国共产党领导下制定的第一部国家大法。1982年，根据党的十一届三中全会确定的路线方针政策，总结新中国成立以来建设社会主义的长期实践经验，又对宪法作出了全面修改。接着，在1988年、1993年、1999年、2004年分别提出不同的修正案。宪法是这样，其他法律的制定和修改也是如此。改革开放以来，是国家立法最多的时期，到2010年底时，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，已经形成了中国特色社会主义法律体系。而这一切都是在中国共产党领导之下完成的。
　　肯定党对法律制定和法治的领导作用，就是强调党所承担的神圣职责。没有党的领导，不可能有国家的法律体系和法治，党始终肩负着领导法律制定和实行法治的重任。
　　2一致关系
　　确立党对法治的领导地位，并不是要把党凌驾于宪法和法律之上，凌驾于法治之上，把法治简单地当成可有可无的工具手段，用则用之、不用则弃之，而是突出了法律和法治的重要性，强调在党和法治之间，两者互相依存、密不可分的一致关系。四中全会《决定》指出，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”
　　曾经在上个世纪八、九十年代时，当时的理论界有一种倾向，把党的领导和法治对立起来了。他们认为，讲党的领导就不能讲法治，讲了法治就会否定党的领导作用，否定党的路线的作用和政权的作用，否定政治思想工作的作用和共产主义道德教育的作用等等，总之，法治这样的概念有片面性，容易导致“法律万能论”，贬低和抹杀了党的领导。这样的看法和认识，当然是错误的、有害的，要加以纠正。
　　党的领导和法治在本质上是一致性的。其中的道理就在于，一个国家的宪法和法律乃至其法治精神、法治理念，正如历史唯物主义所理解的那样，实际上是这个国家的执政党、治理者意志和力量的体现。
　　3包容关系
　　中国共产党自建党以来，在长期的革命和建设斗争实践中，适应着党的建设和发展的需要，制定了党的纲领性文件《中国共产党章程》以及诸多的条例、办法、规定、纪律等，构成了党员、党的干部和党的组织必须严格遵守的规则。对于党的《章程》和条例、办法、规定、纪律等这些规则，毛泽东在1938年时首先把它称之为“党内法规”（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页），赋予法的概念。1978年，邓小平首次论述了党内法规和国家法律的内在关系，他说：“国家要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第147页）。这次四中全会的《决定》更明确地阐明，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”中国特色社会主义法治体系包括五大体系，即：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系。党内法规体系已被纳入法治体系之内，成为五大体系之一。这说明，中国共产党的党内法规，是中华人民共和国法律体系的重要组成部分，它与其他的国家法律是相互包容的关系。全面推进依法治国，加强法制建设，也包含着要把党规党法建设好。依法治国、依法执政，“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”
　　十八大以来，中国共产党在领导制定国家法律的同时，也抓紧制定党规党法。2013年5月，制定了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》；2013年8月对党内法规制度进行集中清理、决定废止和宣布失效一批党内法规和文件；2013年11月发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（20132017年）》。这些举措充分体现了，新一届党中央党要管党、从严治党，就是依章管党、依规治党的坚定意志。四中全会《决定》提出，“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”。我们要实现在建党100年周时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运转有效的党内法规制度体系。
　　4遵守关系
　　四中全会《决定》指出，“各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”一定要“促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”这就形成了遵守关系
　　党员和干部要不要守法？到底是权大还是法大？早在民主革命时期，邓小平就批评了当时在党的领导和党员干部中存在着“党权高于一切”（《邓小平文选》第1卷第11页，人民出版社1994年版）的错误思想。“文化大革命”结束后，邓小平尖锐地说，过去“往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”（《邓小平文选》第2卷第146页，人民出版社1994年版），这样的现象再不能存在了。他明确指出，“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（《邓小平文选》第2卷第146页，人民出版社1994年版）邓小平的这些分析，意思十分清楚，那就是千万不能把党的领导人当作法律的化身，把领导人的话当成法律，法律不可随意更改。各级领导者手中的权力，要服从于法律。权与法相比，权不能大于法，而要服从于法。
　　十八大以来，习近平也多次指出，“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”。他还指出，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。
　　为了贯彻落实习近平这些讲话的精神实质，四中全会《决定》提出，“提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”党还要推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的遵守、执行法律和法治的工作机制。