许耀桐：巡视制度：反腐败的一项制度创新

　　权力必须受到监督，否则难免导致腐败。改革开放以来，为了有效地预防和制约腐败，中国共产党先后建立了一系列的监督制度，包括党内纪检监督、人大监督、行政监察监督、检察机关的法律监督、新闻舆论监督等等，初步构建了较为完整的反腐败制度体系。在这众多的监督制度中，中国共产党于2003年12月颁行的《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定：中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督，即党内巡视制度，可以说是反腐败的一项重大制度创新。
　　1巡视制度对我国历史传统的继承和创新。众所周知，巡视制度发韧于远古的轩辕时期，经历了漫长的历史岁月。据《史记》五帝本纪记载，轩辕氏设置左右大监，监察万国。汉武帝创设了专门对地方监察的刺史制度，开始了中央政府专门的监察官员巡察地方的先例。后来，巡视制度逐渐完备于盛唐，强化于明清，一直是中央政府对地方大员的有效监察手段。古代巡视制度的特点是，出巡官员具有很大的权威性，出巡时间有充分保证，长期流动而不长驻一地，出巡官员有明确的职责。现在，中国共产党把巡视制度提升到党内法规的层次，是对历史上巡视制度的成功借鉴，同时，在规模、做法等规定上，又已远远超过古代。中国共产党的巡视机构由上级党委统一领导，在纪委、组织部门联席会议领导下开展工作，有助于纪委、组织部门加强协作、形成合力，互相监督、产生动力，从而能有效地解决信息沟通不畅和成果转化不力的问题。党的巡视机构作为常设机构，通过其职能的履行，可以对特定的监督对象形成一套稳定、系统的采集、梳理、分流、批示、办理、反馈相关信息的机制，有助于实现对特定监督对象的经常化监督。
　　2巡视制度填补了我国监督制度的空白。建立党内巡视制度的重大意义在于，它克服了对党的中、高级干部，特别是对“一把手”监督普遍薄弱、甚至处于虚化状态的弊端，填补了我国监督制度的一个空白。过去，人们经常感叹，对县、市、省级领导班子的主要负责人和“一把手”依靠同级监督往往乏力，因而主要有赖于上级部门的监督，而来自上级部门的监督又往往不到位，这就迫切需要解决“上级监督不到”的问题。在反腐败问题上，大家有一个共识，就是要把重点放在党内，解决党的领导班子主要负责人和“一把手”如何受到有效制约的问题。党内巡视制度的建立，通过专门的巡视机构和专职的巡视队伍，实现人员的专职化和业务专门化，使巡视工作经常化，这就从根本上加强了对省部及地厅级领导班子中主要领导干部的监督。
　　3巡视制度具有显著的优点。和其他监督制度相比，党内巡视制度具有显著的优点。由于党内巡视制度采取自上而下的方式，重点突出，针对性强，能够形成一种高压态势，赋予监察工作以强大的权威。并且，这样的态势和权威不是可闻不可见、浮在上面，出现所谓“只听楼梯响，不见人下楼”的情况，而是亲临被监督对象的单位、实际部门，实现了对被监督对象的定向化监督，产生了很好的效果。同时，巡视制度有助于保证巡视机构和人员集中精力，深人探索和掌握巡视工作的规律，有利于更全面客观地掌握被监督对象的情况，强化事前、事中监督，认真查找和解决党风党纪方面的问题，不是满足于一阵风效应，而是具有长远的功能机制。这对于加强领导班子建设，促进领导干部廉洁从政、拒绝腐败，发挥了重大的作用。
　　4巡视制度取得重大成效。一项制度的好坏，决定于它的实际成效。中国共产党的巡视制度，已经取得很大的进展。据悉，到目前为止，中央纪委、中央组织部巡视组已完成对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团的第一轮巡视，并对15个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了第二轮巡视；还完成了对若干中央管理的银行、国有资产管理公司、国有保险公司、国有证券公司，以及国有重要骨干企业的巡视。各省（区、市）巡视组已完成了对所辖市（地、州、盟）的第一轮巡视，并对293个省直部门、1218个县（市、区、旗）进行了巡视。很多党内腐败案件，如近年来查处的陈良宇、侯伍杰、徐国健、李宝金、杜世成、何闽旭等案件的部分线索，就是中央纪委、中央组织部巡视组在巡视中发现的。各省（区、市）党委巡视组发现并移送有关部门查处的、涉涉及县处级以上干部的案件线索达900余件。可见，这项制度对于反腐败斗争起了很大的作用。
　　作者系国家行政学院科研部主任、教授
　　原载《人民论坛》2008年第7期。发表时有删节，此为原稿。