龚维斌：治理腐败需要广大群众的参与〔1〕

　　一、反腐败形势仍然非常严峻
　　近年来，党和政府加大了反腐败的力度，制定了一系列规章制度，采取了一系列措施，对腐败分子采取严厉打击的高压态势，取得了很大成绩。但是，反腐败形势仍然非常严峻。
　　十六大以来，颁布了《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》以及《中国共产党党内监督条例》，出台了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，开展了先进性教育活动，加大查处腐败案件的工作力度，切实纠正损害群众利益的不正之风，取得了比较明显的成效。20032005年，各级纪检监察机关共处分495607人，其中党纪处分363637人，政纪处分165613人，移送司法机关13945人。3年中共处分省部级干部51人，包括省委书记、省长、部长、省政协主席。〔2〕2006年，全国共查处省部级高官7人，各级纪检监察机关共给予党纪处分97260人，占党员总数1。4。2003年以来，我国各级纪检监察机关在工作力度不减的情况下，每年查处的违反党纪政纪案件总量逐年下降。2006年，各级纪检监察机关查处的严重违纪并且受到司法机关处理的案件同比下降了10。9，说明腐败滋生蔓延的势头正在得到遏制。但是，从近年各地反腐败的成果看，被查处的大案要案增多、腐败官员级别提高，腐败涉及的领域扩大，串案窝案呈多发之势，基层腐败增加，一些腐败分子国内外相互勾结。
　　上述情况，一方面，说明党和政府反对腐败的坚定决心，不管涉及哪一级的人和事，决不姑息，一查到底；另一方面，也说明我们的反腐败工作任重道远，还有很多工作要做。我们现在治理腐败的很多措施仍然局限在公共机构内部，例如，在人事任免、重大决策、绩效评估、政风行业评议、监督等过程中，群众参与程度不高、应有作用发挥不够，仍然是内部人决策、评估、监督。因此，我们要全方位地构筑治理腐败的体系。
　　二、群众参与是治理腐败的重要手段
　　腐败是利用公共权力和公共资源为个人谋取私利。群众参与治理腐败，有利于合理配置公共权力和分配公共资源，有利于把领导干部和公职人员置于群众监督的汪洋大海之中，规范公共权力的运作和公共资源的使用。公共资源与公共权力是密切相连的，公共资源的分配和使用其根本在于公共权力的运作。公共权力来源于公民权利的让渡，公民权利是公共权力的边界，腐败是公共权力对公民权利的侵害。因此，在这个意义上，分配和规范公共权力均需要群众的参与。
　　第一，群众参与有利于把优秀的人才选拔到合适的岗位。我们要在大范围内以宽广的视野，把广大群众公认的德才兼备的干部选拔到合适的位置上。要改变一些地方长期以来在少数人中由少数人选拔干部的做法。选拔广大群众公认的干部，就要充分重视民意，让广大群众参与干部的选拔工作。群众参与干部的选拔任用，一方面，有利于选拔优秀人才；另一方面，有利于使被选拔上来的干部重视群众的意见，对群众负责，规范自己的行为。
　　第二，群众参与有利于形成科学的决策。群众参与重大决策的制定，是民主决策的需要和体现。民主决策是科学决策的前提和保证，是预防腐败的重要前提。各方面群众的参与有助于防止权力过分集中，避免少数人说了算，防止少数人独断专行，压缩权力寻租的空间。如果在人事任免上、重大项目审批上，不是少数人说了算，而是在充分听取各方面群众意见的基础上集体决策，少数主要领导手中权力的含金量就会大大降低，权钱交易、权色交易的可能性就会大大减少。
　　第三，群众参与有利于形成有效的监督压力。腐败利用的是公共权力，消耗的是公共资源，损害的是群众的切身利益。群众是公共部门管理和服务的直接对象，对于其管理和服务的质量和效益，感受最深。对于干部选拔任用、重大项目决定和资金分配，对于科研领域、教育领域、医疗领域、工程建筑领域、基层干部的腐败，对于司法、行政执政过程的腐败行为，利益直接相关的群众或者周围的群众对此最敏感。群众对腐败的监督具有自发性和主动性，能够构筑一张巨大而无形的监督网，对于领导干部和公职人员具有无形的压力，以使他们恪尽职守，廉洁奉公。
　　第四，群众参与有利于纪检监督部门掌握腐败的重要线索。群众对于腐败现象最有发言权。对于领导干部的一言一行，一举一动，群众最了解。有时，即使与群众保持相当距离的中高层领导干部，群众也会通过各种途径对他们的所作所为有所了解。当安徽省阜阳市市长肖作新因腐败被捕入狱后，时任市委书记的王怀忠却升任了安徽省副省长。当时，阜阳就流传着这样一句话，“只要中央反腐不放松，定能抓住坏种王怀忠”。群众心中自有一杆秤，哪个人的品行如何群众心里最有数。腐败分子无论做得多么巧妙，隐蔽得多深，总是逃脱不了群众的眼睛。群众的眼睛是雪亮的。
　　三、群众参与治理腐败需要一定的条件
　　群众参与治理腐败需要全过程参与，要在权力的授予、配置、使用各个环节上都有参与。在干部的选拔任用和权力的配置上，群众要有发言权，要体现民意；在权力的使用上，要让群众能够监督。群众真正有效地参与治理腐败需要一定的条件，需要有良好的制度作为保障。
　　1、要进一步完善选举制度，保证人民群众的民主权利。我国建立了一系列较为完整的保障公民个人、党员行使民主权利的选举制度。但是，从现实情况看，还要进一步完善人民代表大会制度，保障公民能够正常的行使自己选举自己的代表，每个人大代表能够正确地行使自己的权利，选举有关机构的领导人，审议有关机构的工作，切实行使地方人大代表的罢免权。据报道，陈良宇把自己的秘书秦裕安排为上海宝山区区长。区长本来是要人大代表选举产生的，但是却在市委书记的安排下上任。根据中国共产党党章规定，党员享有表决权、选举权和被选举权；在党的会议上有权有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。现在的关键问题是如何把这些好的规定和好的制度真正落到实处，切实保障公民和普通党员的民主权利。如果党员和群众的民主权利仅仅停留在纸上，就会出现权力集中于少数人手中，“家长制”、“一言堂”就会出现，少数人就敢任意妄为，产生腐败就不足为怪。原安徽省委副书记王昭耀一个内弟在短短的四年之内，从一名货车司机变为县委组织部副部长、县委常委、组织部长，最后担任宿州市委组织部副部长。王昭耀在悔过书中说，很多时候人事安排就是一句话的事情。这些现象说明，普通群众和党员的民主权利被虚置了。
　　2、建立健全信息公开制度，保证人民群众和普通党员的知情权。信息公开，是包括党员在内的人民群众实施监督的重要前提。没有信息就很难有真正的有效的监督。如果村务不公开、厂务不公开、政务不公开、党务不公开，人们对于领导干部以及领导机构的运作情况、经费使用的情况等不清楚，人们的监督也只能是瞎子摸象式的猜想。现在不少腐败案件的查处，最初并不是纪检监部门发现的，也不是群众举报的，而是因为家庭不和夫人告状，或者因为内部分脏不均互相揭发，或者因查处别的案件牵带出来，这些现象被概括为后院起火型、内部起哄型、拨出萝卜带出泥型。我国在信息公开方面，已经迈出了重要的步伐，但是，还要积极稳妥地向前推进。要用法律的形式、制度的形式严格规定，公开是原则，不公开是例外。要保证公民有一定的渠道了解公开的信息，有一定的途径和方式让普通党员了解党内的重要事项和相关信息。公民和党员了解、掌握了相关信息可以增加党政机关等领导机构及其负责人的责任感，有利于及时纠正可能出现的错误和偏差，从而防止和制止腐败现象的发生。
　　3、完善和拓宽民意表达渠道，保证人民群众的表达权。我们已经建立了人大代表、政协委员联系群众的制度，老百姓有什么意见可以向人大代表、政协委员反映；各级党委、政府、法院检察院等机构都建立了专门的信访部门，一些地方政府也建立了市长、县长热线或者专门接待日，群众对行政部门的不当行政行为还可以提起诉讼，群众的意见还可以通过作为党和人民的喉舌的新闻媒体进行反映，对国家机关及其工作人员的消极和腐败行为还可以向纪检监察部门进行举报。但是，现实情况却不太理想，很多渠道有待进一步畅通。不少群众并不认识更不了解他们选区的人大代表，人大代表大多是业余兼职，除了偶尔的视察之外，很少与他们代表的选民真正有接触和沟通，而且党政官员比例过大。群众上访也时有被围追堵截、打击报复的现象，举报的信件经常转到被举报人手里。舆论监督的独立性也有待进一步加强。因此，需要改革和完善现有的民意表达机制，同时要进一步拓宽民意表达的渠道。
　　4、规范和培育社会组织，训练和引导群众有序参与。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，我国社会结构和利益结构日益多元化，公共管理机构及其职能也需要不断适应这种变化，党和国家应该大力培育各种社会组织，承担政府改革以后转移出来的职能，满足人民群众多样化的需求。在参与和发展社会组织中，可以使群众学会自己管理自己，行使民主的权利。而且，不同的社会组织还具有利益表达的功能，可以代表其组织成员向有关机构反映意见，表达愿望，对国家机关的工作提出合理化的建议和意见，形成有序、有效的政治参与，避免分散的个人的意见难以表达，或难以有效表达，或者无序表达的现象发生。我国社会组织现在远远不能满足社会发展的需要。一方面，现有的社会组织很多是先天不足，独立性差，严重依赖于权力机构，要么成为二政府，要么无法正常开展活动；另一方面，社会组织生长环境不佳，发育成长缓慢。要改革现有的社会组织管理模式，加快发展行业协会、学会、商会、联谊会、基金会、慈善组织、民间社团、基层自治组织、中介组织等。
　　5、培育健康的社会文化，为治理腐败创新良好的社会环境。掌握公共权力和公共资源的人是生活和工作在一定的社会环境之中的，他们来自于社会大众、服务于社会大众。一个社会道德风尚良好，人们从心底里痛恨腐败，有助于形成良好的官德政德。一个正常的、健康的社会，要形成以贪污受贿、侵占群众利益、获得不当利益为耻的社会舆论氛围和公众心态。受几千年封建传统以及转型期不良风气的影响，有少数人把腐败当作臭豆腐，闻起来臭、吃起来香，他们批判腐败深恶痛绝，但是自己或亲属有机会搞起腐败却沾沾自喜。有的腐败分子说“当官不发财，请我也不来”，把当官搞腐败发财作为一种追求。有一小部分人甚至羡慕腐败分子和腐败行为，认为那是一种本事。有的家长教育子女要好好学习，长大当官发财。一方面，是受官场潜规则的影响，另一方面，是传统的习惯思维和做法，不少人遇事首先不是想到如何按规则、按程序、按法律去解决，而是想到自己的亲朋好友中谁有权有关系能帮自己说上话。于是，托关系、走后门，送礼、行贿。因此，治理腐败，一方面需要对官员进行为官道德、行政伦理、廉洁从政教育，另一方面也需要倡导和培育一种健康的国民心态，形成清正廉洁、依法办事的社会风气。
　　〔1〕本文在同一意义上使用群众和公民。
　　〔2〕汝信等主编：《2007年：中国社会形势分析与预测》第175176页，社会科学文献出版社，2007年。