吴稼祥：克服民族分裂主义的两项制度安排

　　在过去的若干年里，虽然数次公民投票都让加拿大魁北克省的独立派受挫，但在最近一次公投中，赞成独立与反对独立的票数如此接近，以至于让加拿大联邦政府吓出了一身冷汗。与加拿大相比，美国就舒心多了。自从费城制宪以来，被并入美国版图的州37个，却没有一个州要求从美国分裂出去。同样是联邦制国家，为何有此差别？
　　1。“沙拉国”与“拼图国”
　　是美国的国家吸引力比加拿大大么？是，也不是。并不比加拿大的吸引力更大的澳大利亚，也没有一个州要求独立。是民族问题在作怪吗？不是，也是。说不是，是因为美国是世界上容纳民族种类最多的国家之一，并没有分裂问题；说也是，是因为魁北克省的分裂倾向确实是因民族问题而起，该省的法裔居民想有一个自己的国家。法兰西人对自己民族文化和历史的自豪感，使得他们不能容忍自己的文化被英语文化慢慢同化。
　　在美国也有许多法裔居民，他们虽然有同样的民族自豪感，但绝不可能要求独立。他们没有可能独立，因为他们散居在美国各地。而加拿大的法裔居民则聚居在魁北克省，这个省曾经是法国的殖民地。这就是说，当一个少数民族在一个多数民族的国家里“散居”时，一般不构成分裂倾向；当他们在一个多数民族国家“聚居”时，独立倾向则可能得到培养。
　　“散居”是一种“沙拉”结构，“聚居”则是“拼图”结构。就民族结构而言，美国是个“沙拉国家”，加拿大、俄国和中国都是“拼图国家”。凡拼图国家都有民族分裂的潜在危险，不论它的国家结构如何。
　　2。垂直的三权分割
　　因此，设计中国未来的联邦制结构，要比当年美国联邦党人设计美国的联邦制结构困难些。好在中国可能是最后一个走上现代联邦制的多民族大国，有足够的前车之鉴和前事之师。在世界上所有的拼图国中，最接近中国国情的是俄罗斯。俄罗斯有一百多个少数民族，比中国还有多，实行联邦制的难度也更大。为了兼顾地方自治、民族自治与国家主权统一双重目标，俄罗斯作了两项不同于西方任何联邦国家的制度安排，一项已经载入宪法，就是联邦主体的多样性和身份的双重性；第二项是普京上台后进行的安排，即大区制和总统特使制。
　　俄罗斯有89个联邦主体，包括21个共和国、6个边疆区、49个州、2个联邦直辖市、1个自治州和10个自治专区。特别值得一提的是10个自治专区中的9个自治专区，它们既是所在州或边疆区的组成部分，也是联邦主体；它们不仅在所在州或边疆区的联邦议院里有代表，它们的代表还和所在州或边疆区的代表一起，进入俄罗斯联邦议院。这就是俄罗斯联邦制度的多样性和联邦主体身份的双重性，这种制度安排，不仅可以最大限度让聚居在一起的各个民族实行自治，也可以在地方主义和民族主义之间建立一个相互制约的机制。
　　这种安排显然不能完全约束那些民族自治共和国。1993年12月俄罗斯联邦现行宪法通过后，以鞑靼、车臣印古什、乌拉尔共和国为首的分裂活动虽然开始收敛，但分离主义的倾向并没有被消除。在1994年1997年间，各联邦主体颁布的二级立法中，有近三分之一的立法与有关联邦法律相抵触。普京就任总统后，将全国划分为7个行政大区，每个大区委派一名总统代表，以加强垂直的行政权，进一步削弱地方和民族分离主义倾向，效果不错。俄罗斯这两项制度安排，把传统的总督制和现代联邦制结合起来，创造了现代垂直的三权分割制度，在多民族自治、大国民主和国家主权统一之间找到了一个平衡点。
　　3。粤港与闽台特区
　　这项制度安排值得我国在全面联邦化过程中借鉴。我国有50多个少数民族，但只有5个省级民族自治区，如果只有省级政治体能够成为将来中国的联邦主体，能有代表进入联邦决策层的将只有汉、藏、蒙、维、回、壮6个民族。假如某个自治区有分离倾向，在这个自治区里生活的其它少数民族想不分离都做不到，如果公投，他们是少数。
　　因此有必要考虑将人口超过百万的彝、苗、满、土家、布依、朝鲜、侗、瑶、白、哈尼等较多民族聚居的自治州或自治县的身份双重化：既是其所在省或自治区的自治主体，也是全国的联邦主体。原则上一个少数民族在联邦只有一个主体，但有大量人口居住在自治区外的藏族，或许可以有多个联邦主体。
　　有趣的是中国共产党在执政前就曾经把中国划分为几个大区，并设立相应的党的领导机构。毛泽东执政后，设立了华北、东北、华东、华南、中南、西南、西北7个局，分大区管理29个省、市、自治区。在中央集权条件下，设大区，对最高当局来说是一项分权措施，所以越来越高度集权于自身的毛泽东最后撤消了大区；而在联邦条件下，设大区则可能是一项集权措施，在过于分散的地区和民族拼图上增加一层黏合剂。
　　不过，在联邦条件下，中国的大区将如何设立，是委派总统特使，还是委派护法（宪法）总监到大区行使职能，还值得仔细研究。如果委派总统特使，国家宪政的天平便可能向行政权倾斜，总统的权力将大于议会的权力和法院的权力，可能为总统个人集权洞开方便之门。
　　至于大区划分，我想强调的一个考虑是将原华南局分成两块，一块是粤港特区，包括广东、海南、香港、澳门；另一块是闽台特区，包括福建和台湾。提出这个考虑，不仅有地域文化方面的理由，也有地缘经济方面的理由，还有政治心理方面的理由。单就语言论，台湾钦定的新国语，不就是闽南话么？妈祖庙与闽南话，便是闽台特区的共同文化基因。