夏光：缓解环境危机，环保部门要转变思维方式

　　摘要：中国现在已经形成了世界上范围最广、程度最深、影响最大的环境污染和生态破坏，越来越逼近环境安全的底线。同时，我们在应对环境危机的人才、手段、能力方面却很薄弱，应对环境危机的力量小于环境恶化的速度。环保总局改为环境部，提高了环保在国家决策和管理中的地位，但并非环境危机就可以解决了。如果不改变单纯的业务部门思维方式，环境的危机就有可能变成环境部的危机了。
　　一、环境危机已经逼近安全底线
　　我们所说的危机，指的是危险的局面，不一定非得是紧急状态。环境危机，是指总体上的、大规模的环境问题。环境危机管理，更多的是常态性的工作，而不一定非得是风风火火地处理环境的事情。正是由于危机具有渐进性，是慢慢积累、慢慢出现的，所以容易使人们漠视它或者忽略它，就像温水煮青蛙的故事所寓意的。
　　在环境承受范围内能自然消解、自然净化的东西，不能叫危机，而一旦超过了这个限度，就是危机。也许我们住在城市里面，对此没有太深刻的感受，但是在一些生态系统里，比如大范围的流域，像滇池，由于严重的富营养化状态，已经转变为比较严重的污染状态了，对这种状况不是应急管理花一天、花一周就能缓解过来的，这是一种危险的生态退化的问题，它对当地的生态就是一种不安全状态，这也叫危机。
　　经过多年累积，中国现在已经形成了世界上范围最广、程度最深、影响最大的环境污染和生态破坏，越来越逼近环境安全的底线。更值得警示的是，引发环境危机的因素还在迅速增长：首先，我们的经济一直在快速地发展，而经济快速发展就意味着要增加新的资源消耗和对环境的排放；第二，人均消费的能力也在迅速增长，比如过去一个农村居民，对环境的影响是很小的，但是现在的农民逐渐变成了城市人口，他消费的东西就远远超过了他作为一个农民所消耗的资源和对环境的影响，因此城市化的速度越快，环境所受到的压力也就越大。面对经济发展、城市化进程两大持续高增长，环境能够支撑快速变化的能力、余地越来越小，最后超过它的承受力时，就成了危机。像太湖、滇池这些湖泊长期的富营养化主要是人为造成的；珠江三角洲地区、长江三角洲地区灰霾天气、空气中的可吸入颗粒物非常严重，这都跟人类在这些地区的经济活动、发展、增长有很大关系。
　　面对如此严重的危机，不是我们储备一些应急力量就可以解决好的。这不像发生了一起污染事故，出现了一次爆炸，放倒了一个危险废物的罐子，由于是紧急状态，很快就可以消除。环境危机不是短期的、临时的问题，现在我们时刻都处在这种危机之中。因此，如何缓解和应对这种因长时间积累而导致的环境危机，应是我们当前最重要的任务。
　　二、解决环境危机，离不开完善有力的环境法制体系
　　环境危机管理，实际上就是怎么把整个环境统筹管理好。我们国家的现有状况是，从应对环境危机的手段到能力，离缓解环境危机这个目标还有很大的差距。
　　1。危机管理的治理体系不平衡
　　危机管理，首先需要一种正常的国家管理能力、治理能力，以构成一种完整的危机应对体系，它包括立法者、行政管理者即政府、司法部门以及社会力量即各式各样的组织、企业、公民个人，这四个方面构成了对环境危机进行缓解、恢复的力量。目前的问题在于不平衡，也就是说由上述四股力量汇成的整个国家应对环境危机的力量小于环境恶化的速度。
　　现在，中国正处在一个关键的转折时期：一方面要通过科学发展观，把经济、人口对环境的压力缓解下来；另一方面要加强环境治理、管理的能力建设。也就是说，要两头做、两头都要加强，环境危机才能缓解，缺了哪一头都不行：如果你只是改造了经济系统，但是环境执法、环境监督做不好，不行；如果只有监督执法，经济还是原来那么搞，也不行。
　　实际情况是，环境立法有不小的进步，行政管理能力还算比较强，但是司法系统在执行国家环保法律法规、解决环境冲突方面发挥的作用还是偏小，于是很多事情都是由政府来管，法院不愿意管。过去法院还有个规定，就是环境问题要先去环境部门处理，处理不了了才能到司法系统办。比起司法薄弱来，公众、社会组织的力量就更弱了，他们的权利很小，知情权也得不到充分的保障甚至根本就没有保障。一个公民，他没有采样的权利，就很难去监督一个企业，甚至没有起诉的权利，因为我们到现在还没有公益诉讼。其实，立法本身也不是特别强。过去所立的法，基本上是以经济优先为指导思想的，任何管理和治理都以不影响经济发展为前提，所以很多环保立法的标准都比较松，尤其是没有相应的罚则。与立法的实质弱势类似，政府在管理、治理中的执行力也很弱，至于执法部门的判案就更弱了。在这样的环境治理体系下，国家应对环境问题乃至于处理环境危机的能力远远达不到所要解决问题的程度。结果就是，环境恶化难以缓解。
　　为什么现在把环境保护总局改为环境保护部呢？这是加强国家环保执政能力的一个步骤，但绝不是把环保总局改成环境部，环境危机就可以解决了，因为还有立法、司法、社会力量都需要革新、需要有较大的进展。中国和发达国家具体差在哪里？不完全差在钱上，主要差在制度结构上面，它治理的体系是不能应对危机的。很多人说中国很穷，没有钱治理环境，不完全是这个问题，治理环境的钱可以通过制度调动出来。由于我们过去的指导思想是环境要服从于经济发展的指导思想，我们的法就不能立得很强。你如果看不到这样的环境危机，看不到国家治理环境危机的必要性，你自然不会往治理环境上花钱。比如，低标准的污染型的汽车已经生产出来了，你就很难控制它不污染，最好的控制是一开始就立法强一点，把标准搞严格一点，那么，他生产出来的东西保证会比你要求的水平高，环境危机的压力也就会减少一些。
　　2。环境管理在人财物方面的问题
　　具体到技术问题，我们的设备、环境管理人才培养等也处在很不平衡的状态。我们国家地区经济发展水平差异很大，比较富裕发达的地方在环境管理方面的能力，包括人员队伍素质、技术手段都还比较强。比如在环境管理方面，他们的监测力量、执法力量、应用法律的能力、严格执法的程序都是比较先进的。比较困难的是经济欠发达地区，其中一些地方就连完善的监测手段、获取信息的能力都没有，机构非常薄弱，人员的知识结构不能满足需要，因此难以甚至无法为环境管理提供支撑。
　　没有设备，即使环保意识再强，又如何？比如日本，你可以看到在城市里面，有几百个空气质量自动监测的点，就设在某公园的一个角落里、某街道的一个角落里，日夜不停地运行，往数据中心输送数据，基本半个小时就能出一套监测的数据，反映空气质量，而这些东西都是可以由公民自由获取的，公民可以上网查，也可以到监测中心站索要，可以打印出来看。这就为整个社会来关注和治理这个城市的空气污染提供了基础。只有这样，政府出台严格的措施也好，法律法规标准也好，市民就能够接受、理解。人家也是几百万人口、几百万辆车的城市，可是他的空气质量不是很恶化，为什么？就是靠严格的标准，严格地控制排放。而你要想让这个严格的标准得到公众接受实施，就要告诉他这个状况的严重性。但要做得像日本这种地步，我们确实还差得很远，即使像北京这样的城市，部署的空气监测网点还是非常稀少，大概只有几十个，这远远不够。
　　三、环保部门要转变思维方式
　　现在环保总局改为环境保护部，主要是改变它的地位，增强环保力量在国家总体决策中的作用，使国家总体决策更多地考虑到环保方面的要求和因素，从而把环境的国情容量有限，生态比较脆弱纳入到国家发展计划中进行通盘考虑。加强环保部门，并不是要限制经济发展，反对经济发展，其目的是通过把环境因素加进国家发展计划后，让我们国家改变发展方式、发展结构，包括技术水平由低向高转化，产业结构从低级向高级转化，劳动和资本更好、更有效率地相结合，使得我们的产品更有先进的性能、更具国际竞争力。
　　对于环保部门本身来说，现在改成部，是一件很有压力的事情。环保总局的时候你可以说执法的权威不够、决策的地位不够，所以我们要求搞环境部。现在中央也给你升了部，你下一步怎么改变？如果环境危机还得不到缓解，你怎么交代？所以这是好事，但也是挑战。因此，面对新的机构、新的环境形势和环境危机，环境部要有更宏观、更综合、更深入的思考，怎么思考呢？比如说我们环保部门出于业务本身的性质，总是很强调环境的重要性，但你是不是光有环境的思维就够了呢？为什么叫历史性转变？实际上你作为一个环境部来讲，更需要站在一个国家全面综合发展的角度来考虑问题，而不仅仅是环境问题。因为在国家的角度上面，他是要综合考虑的，他要考虑人民生活的改善问题、就业问题，从这个角度来讲，为了提高综合国力，他就要努力发展经济，这就是我们所称的经济逻辑或者发展逻辑。同时，国家也有另外的约束条件，就是人口多，环境容量小，生态脆弱，所以必须要注重保护资源和环境，走可持续发展的道路，这就是我们所称的环境逻辑或者环保逻辑。一个发展的逻辑，一个环保的逻辑，成立环境部以后，我们要更多地综合考虑这二者，而不仅仅是站在环保的角度一个方面说话。在这种前提条件下，环境部要追求的就不仅仅是保护好环境，而是在保护好环境的同时使经济的实力更快地增长上去。
　　而要做到这些，需要我们解放思想换脑子，增强综合思维、宏观思维的能力，我们不但要有坚强的执法、科技的力量，同样也要有谋略和战略决策的能力，对问题的看法、对问题的认识都要比过去更深入，作为业务部门，要进一步增强从政治的、经济的、文化的各个角度思考环保对策的能力。如果我们看不到这些，如果我们的思维方式不转变，环境的危机就可能变成环境部的危机了。
　　结语
　　要缓解环境危机，就必须加强环保的治理能力，加强国家在环保方面的管理能力。其目的：一方面是要改善环境、改善环境质量；另一方面是要改善经济发展体系、转变经济增长方式，促进这个方式的实现。随着环境部门的升格，将来的环保标准会逐步严格，环保的法律、法规也会逐渐地增强，这是可以预见的前景。通过这一系列的手段和措施，通过国家下决心贯彻，我相信，环境危机是可以逐步缓解的，至少是先减缓，后改善。当然，要彻底消除环境危机恢复到比较安全的状态，那很难，还需要很长的时间。
　　（作者：国家环境保护部政研中心主任）
　　本文据曹春玲采访录音编辑而成，未经作者审阅。
　　来源：《绿叶》2008年第3期，天益网受权发布。