许耀桐：大部制：再造政府权力结构的契机中美政府体制的一个比较

　　我国即将展开新一轮的政府机构改革，实行职能有机统一的大部门体制。大部门体制，或曰大部制，反映的是当代政府设立行政部门的规律，它有利于减少政府对微观经济社会领域的干预，提高行政效能。这样的改革取向当然很好。但是，我们要认识到，大部制并非为我国所独创，在西方国家早已实行了大部制。因此，在推行大部门制改革之前，有必要做到“知己知彼”，即很好地了解西方国家实行的大部制究竟是怎么一回事，而我国现在的政府体制又是怎样的，从中寻求改革的正确之路。本文拟以美国为例，进行中美政府体制的一个简要比较，以便领悟其中包含的启示。
　　美国：政府大部制实行行政“三分法”
　　美国将国家权力划分为立法权、行政权、司法权。每一种权力本身又划分为决策权、执行权和监督权。由于行政权归政府所有，因此，就政府的行政权而言，从横向权能上，划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权；从纵向层级上，则划分为联邦行政权和各州的地方行政权。美国政府，就是按照行政权力“三分法”的格局进行机构设置的，其大部制正是实行了“三权分离”的大部制。
　　美国政府的行政部门现有15个，每个部门都是宽职能的。如美国农业部，下设19个局，大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局的职能，还包括食品安全和检验，动植物卫生检验等职能，体现出“大农业”的管理理念。综观美国政府的行政部门，拥有的权力主要有三项：
　　第一，制定政策权。国会立法制定的法律比较原则，因此常把制定实施细则的权力委托给行政机构。行政机构按照立法规定的原则，制定出具体的规章条例来实施法律。这些行政规章条例具有法律的效力，公民、工商企业、社会团体，乃至州和地方政府都必须遵守。
　　第二，解释法律和政策。国家的法律和政策在实施过程中，必须考虑到千差万别的具体情况而决定应如何执行，这就要由行政官员根据具体情况进行解释。行政官员对法律和政策的解释，事实上起到制定政策的补充作用，即使最低下级的行政官员也在某种程度上起着这种作用。因此，行政官员对法律和政策进行解释，实际上就是在制定政策。
　　第三，行政裁决权。国会不仅委托给行政机构制定政策的权力，也赋予行政机构作出行政裁决的权力。在个人之间，社团之间，个人与企业之间，个人、企业、社会同政府之间发生纠纷时，行政机构经常受理申诉、作出裁决。各行政机构常举行听证，听取争议双方律师的辩护，记录证人的证词，作出裁决。行政机构在作出行政裁决时，也是在制定政策。当然，对于这种裁决，争议的一方如有不服，可向联邦法院起诉，最终由法院裁决。
　　以上三个权限，说明美国的行政部门掌握的就是行政决策权，也就是制定和出台政策的权力。在大部门体制下，美国还设有将近60个的独立政府机构和公司。这些独立的政府机构和公司是行政管理机构，主要行使行政执行权，即办理行政事务，它们不隶属于行政部门。作为美国大部制的行政部门，没有行政执行权，也不对行政管理机构进行监管。那些独立的政府机构和公司受总统和法院监督。同样的，政府行政部门自身也要受到总统和国会的监督，并向他们负责。因而，美国的行政部门被戏称是“一仆二主”的机构。
　　中国：现有政府体制实行“三合一”
　　如果以西方国家的大部门行政体制作为参照系，那么我国政府的行政管理体制不仅是实行条块分割、按照专业管理职能设置政府机构的小部门行政体制，而且是集行政决策权、行政执行权、行政监督权于一身的“三权合一”体制。
　　我国现有28个政府部委。对每一个部委拥有的权力进行分析，我们不难看到，它们不但拥有决策权、执行权，而且拥有监管权。首先，决策权和执行权合一。它表现为决策过程和执行过程都是在一个政府部门内进行。行政决策的信息收集、调查研究、方案设计、修正反馈等环节，是由同一个政府机关和同一批公务员完成的；决策后的执行职能也是由同一个政府机关和同一批公务员执行的，决策职能和执行职能高度重合。其次，决策权和监督权合一，拥有决策权的是同一个政府部门内的这些人，对之进行监督的还是这个政府部门内的这些人。再次，就是执行权和监督权的合一，同一个政府机关和同一批公务员既扮演执行者的角色，也扮演监督者的角色。总之，我国政府行政体制确实是一种小部门且实行行政决策权、执行权和监督权高度集中的“三权合一”体制。
　　小部门、“三合一”的政府行政体制，造成很大的体制性弊端：一是权力过于集中，决策权甚至集中于一把手，正所谓“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”，一切由一把手说了算，屡屡出现严重的决策失误。二是不当地使用执行权，权力部门化、部门利益化的现象比较普遍，导致了有利于部门利益的争着贯彻落实、执行强力；不利于部门利益的则避之唯恐不及、执行乏力。三是监督权不到位，由于监督者本身往往就是决策者和执行者本人，或者是与之有直接利害关系的监督机构，因而很容易地把决策和执行的失误当作工作上的缺点，往往以“交学费”为由了结，难于追究决策者、执行者的法律责任。
　　现有我国小部门、“三合一”的政府行政体制，是在计划经济体制条件下形成的。当然，应该肯定，这种小部门、“三合一”的政府行政体制在历史上曾经起过积极的作用。但是，随着我国转向市场经济体制，这种管理过细，一身三任，既当“组织员”，又当“运动员”和“裁判员”的政府行政体制，显然已经不适合我国的经济与社会管理了。
　　启示：大部制改革是权力结构的重组和再造
　　通过以上中美政府体制的简要比较，我们可以很容易地了解到，在当代政府行政管理体制不断科学化、效能化的大趋势下，小部门、“三合一”的政府行政体制非改不可。其实，当前我国实行大部制，主要的并不在于机构的精简和人员的减少。有资料表明，我国财政负担供养的人员所占人口的比重，现在还只及美国的一半。因此，从财政供养人员占人口的比重来看，我国的政府规模并不算大。那么问题发生在哪里呢？主要在于权力过于集中，权力结构和权力运行不合理，导致了行政成本过高，政府浪费严重。因此，我们采纳大部制的良策，但如果只是在机构上进行拼合，砍掉一些部委，充其量不过是在搞“合署办公”，玩“增灶减灶”的游戏。可以说，如果行政权力没有得到科学分离，行政职能没有得到彻底调整，还是继续把“三权”集中于大部制行政部门，过去怎么干的现在还怎么干，那就是做表面文章，其结果是“画虎不成反类犬”，改了可能比不改更糟糕。
　　有鉴于此，从十六大报告开始，我们党即探讨了政府机构改革的基本取向问题，提出“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构”。这是我国第一次把行政管理分为三个环节，提出必须按照三个环节规范部门职能。
　　在十六大报告的基础上，现在十七大报告进一步提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。”而且强调了，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这是第一次明确地把十六大报告中关于行政管理的“三环”提升为“三权”，并且首先强调“三权”之间的相互制约，其次才是它们之间的相互协调。我认为，应该把十七大报告关于决策权、执行权、监督权“三权”相互区分、既制约又协调的这段重要论述，看成是对大部制改革实质的准确认识。从根本上说，大部制改革，是一种权力结构的重组和再造。这种权力结构的重组和再造就在于，它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。
　　原载《改革内参》2008年第6期，作者授权天益发布。