童大焕：户籍改革的三个成败标准和一个现实支点

　　9月1日，一南一北两座著名城市的户籍改革不约而同地同时启动：在北方的青岛市，凡常住户口所在地在青岛市行政区域内的居民，取消农业户口、非农业户口性质划分，800万辖区居民统一登记为居民户口。专业人员和直系亲属投靠的条件均大幅度放宽。而在南方的深圳盐田区，盐田区酝酿已久的居住证制度也正式试行。持证人将在工作、生活、子女教育等方面享受一系列便利服务。
　　中国的城市化运动和人口自由流动潮流给传统的户籍管理制度带来巨大挑战，特别是在城乡之间和农村户口和城市户口的二元体制，以及城市内部对“本地人”、“外地人”的区别管理和不同待遇，不仅使人与人之间平等的公民权利和公民身份被制度割裂，造成事实上的“种族间歧视”，而且使人口信息管理日趋混乱，义务教育、社会保障等各项政府工作往往在公民的平等权利诉求面前陷于被动和“资源紧张”的局面。
　　十多年来，各地的户籍改革从表面声势上来看也可以说是风生水起，但总体来说还是雷声大雨点小，绝大部分是对一些限制条件实行松松紧紧的技术性策略，实质性的改革举措仍然进步缓慢，户籍改革步伐赶不上社会前进步伐，与公民和社会的要求相距甚远。就拿本次青岛改革来说，虽然在专业人员和直系亲属投靠这两块改革较彻底，但在其他类型的新移民入户和购房入户问题上的门槛依然很高，比如购房必须达到单套房100平米以上，而且只能是一手房。而在户籍改革的“最后特权”高考资格的审查上，包括北京等地的“居住证制度”，都还没有突破“平等高考权利”这个天花板。若干年来，已有将近一半的省市自治区开始逐步取消农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一城乡户口登记制度，统称为居民户口，但基本上也都是徒有其表，城乡居民平等的房屋产权和平等的社会福利保障并未实现甚至基本未启动。但尽管如此，各地的户籍改革仍值得期待，希望日积月累的点滴进步，终能起到水滴石穿的功效。
　　但从制度变革的角度来说，这样的着眼点是不够的，因为制度的创新与变革，从制度理想到实践现实之间，充其量能够取得“取法乎上，仅得其中”的效果。因此，制度变革的设计本身，必须“取法乎上”，必须有抱负，有胸襟，有胆识，有气魄，有理想，有现实担当。窃以为，户籍改革成败与否，必经三个成败标准的检验：
　　第一个标准，城乡公民权利的平等实现否？取消农业、非农业户口的区分只是第一步，只是简简单单的一行字，背后平等公民权利的落实，牵涉到一系列社会保障制度以及土地、房屋产权制度的深刻变革。这样的变革不可能一蹴而就，却也不能畏首畏尾裹足不前。
　　第二个标准，人口的居住地管理原则是否落实到位。户籍改革最终的目标是实现人常住在哪里就在哪里登记户口，这是实现区域内交通、治安、环境和医疗、教育、水、电等基础资源科学管理的基本信息基础，也是公民选举自由、教育自由等的权利基础。因此，从长远上看，对人口户籍的管理只是掌握人口信息的一个基本工具，人口户籍管理的最终方向不是今天的条件审批制，而是未来的登记备案制；影响人口是否登记为某地户籍的惟一依据是其本人所常住的年限，及其是否愿意在此常住下去的个人意愿。而不是像今天这样的户籍改革，附加各种各样的外在条件。
　　第三个标准，是公民的“教育优先权”能否得到实现。所谓“教育优先权”，指的是公民的教育权利必须优先得到保障和保护，这直接关系到公民个人及其家庭的未来，也直接关系到城市和国家的未来。检验“教育优先权”是否得到实现的标志，就是孩子是否能够实现“在哪里都能平等地、不受任何歧视地接受义务教育”，并且实现“无歧视高考”，即在哪里读书就能够在哪里参加高考。这是一个当务之急的权利，如果放任数千万“留守儿童”和“流动儿童”的现实和未来都岌岌可危，无异于将国家和民族的未来置于一个个流动的火山口上。
　　很多地方在户籍改革上担忧很多，一方面固然是因为一些城市可能放不下高考的利益特权，但正如北京一位母亲所说：“作为一个北京小学生的母亲，我想，我儿子将来是否可以进北大清华不是最重要的，最关键的是我希望将来他能够生活在一个进步平等的环境里。在一个不平等的环境里，做个一类大学的学生也没有什么要骄傲的。尽管在教育这一方面他占到了一点小便宜，但他有可能受到其他的不公正待遇。公平的社会是所有中国人的未来，那里也将有我儿子的未来。”户籍改革不敢迈开大步，更多的我想还是因为各项社会保障制度直接跟户籍挂钩，导致了巨大的区域不均衡。因此，从现实的角度出发，户籍改革能否顺利推进，一个重要的现实支点就是：将各种福利制度与户籍剥离，更紧密地直接与个人账户挂钩，并且从速推进异地支取和转移服务。
　　2007年9月2日东方早报社论