陈潭吕普生：公共政策何以变迁

　　〔案例〕长沙市区“中巴禁运”
　　2003年9月，长沙市人民政府关于长沙市中巴禁运的文件规定：从2003年9月30日起，长沙市二环线以内禁止中巴营运。这将意味着中巴将结束其在长沙城区内的使命，运营空间由城区向城郊转移成为现实。在全国第五届城运会2003年10月在长沙召开之际，为了树立省会的文明形象和提升城市品位，长沙市政府痛下决心做出“城区所有运营中巴必须于2003年9月30日之前全部退到二环线以外”的决定。其大致方案为：一部分在城区营运的湘AX、湘AT牌的中巴将转换成高档的士进行运营；一部分在城郊结合部的中巴将发展为大巴；在郊外线路还有富余的情况下，调整一部分中巴跑城郊结合部；一部分经营权到期的和达到报废标准的则坚决取缔。为解决中巴出城后的运营缺口，长沙市政府要求公交部门在城运会之前新增300台豪华公交车和400～600辆高档的士。同时，部分原由中巴车运营的线路将由公交车代替，客流不足的线路将由政府财政出钱补贴，公交车将普遍进入社区并延时运营，方便群众出行。另外，退出城区后，所有中巴车将由原来的个体经营为主转变为联营、国营、合资经营，走集团化规模经营之路，而且对提前迁出城区的中巴车给予一定的补偿。
　　该政策实施一年多来，政策利害相关人对政策主动而又自愿地遵从，市容大为改观，公交秩序井然，市民对政府的利民举动大加赞赏，社会各界反响良好。
　　〔分析〕“中巴出城”合乎规律缘自情理
　　每一个人都是从摇篮中的婴儿逐步成长起来的，当他能够独立行走的时候，摇篮就变成了多余的东西，要么成为一具“古董”，要么继续培育其他需要它的婴儿。如果让他继续呆在摇篮里边，那么曾经培育过他的摇篮就变成了他成长的羁绊。同样地，中巴车作为公共物品极度缺乏时动用社会集资而提供的服务，当公共物品足以满足城区营运要求时，中巴车似乎就应该退出了。
　　就其历史和现实背景而言，文明公交的优势与中巴车各种缺陷导致的混乱运营秩序形成的鲜明对比使中巴车出城成为必然。城区中巴于20世纪80年代问世以来，曾经有益于公交，一方面它是公共交通的重要补充；另一方面由于其即停即走、招手即停、不限停靠的运行方式，在一定程度上方便了乘客。但随着象征长沙精神文明窗口的长沙市公共交通总公司的迅猛发展，其推行的智能IC卡、行车电子调度系统、电脑报站器、电子路牌和车内显示屏以及公交开进社区等服务，使文明公交优势渐趋明显，同时2200余台的大公交和6000多辆的士也使公交发展运力饱和，这使中巴车在长沙城区扮演的角色已不再重要，其生存也日益艰难。更为重要的是，中巴车司乘人员违章、超载、“漫游”及恶意甩客、拒给车票的行为使长沙市中巴车运营秩序混乱，其容量小、运作不规范、增加城区无效交通流量、安全性能差、尾气污染严重、影响城市形象等缺陷也暴露无遗。从二者的鲜明对比中不难发现，“中巴出城”是顺应了历史的发展和现实的要求。
　　就公共管理的政策背景而言，“中巴出城”是长沙市公共管理过程中关于中巴车营运政策的演变和发展的结果。“将中巴车迁出城区”是长沙市讨论已久的一个老话题，而且呼声也越来越高。1999年长沙市政府曾下文规定，所有中巴车经营到期后，全部更换成的士。随后，长沙市的中巴车总数由原来的1000多台减至400多台。但到2001年3月，中巴车既没有消失，也没有出城，仍然在城区的繁华线路上营运。2001年4月，长沙市政府召开听证会，听取各方对中巴车出城的意见和建议，结果各方观点极不统一。到2003年9月，市政府终于做出将中巴车迁出城区的决定。从针对中巴车出城的公共政策演变过程可以看出，长沙市政府的政策有其发展的内在逻辑，也符合了民众的愿望和要求。
　　就市场经济下的背景而言，中巴车出城缘于市场竞争和政府对公共物品的宏观调控。首先，市场经济体制下的竞争，优胜劣汰。象征长沙精神文明窗口的公交系统不仅服务质量高，而且开进社区，方便市民，并给予市民一定的优惠，承担运营老弱病残的责任。相反，中巴车各种缺陷暴露无遗，而且造成了营运秩序的极度混乱，在竞争中已经难以生存，处于垂死挣扎的边缘。其次，就如昏聩无能的庸君不会自动放弃君权一样，“满脸烂疮”的中巴车在能姑且求得一份饭碗的情况下也很少愿意自动退出城区，这就使政府对公共交通这一公共物品的宏观调控显得异常必要。
　　就其文化背景而言，市民对文明社会的强烈呼声和政府基于城运会为树立省会的文明形象和提升城市品位的目的，中巴车出城显得势在必行。首先，随着经济的发展，市民物质生活水平越来越高，其对精神文明的追求也就愈发迫切。市民再也无法忍受中巴车“脏”、“乱”、“差”、“危”的运营状况，希望在出行中能享受到轻松和闲适，感受到现代城市的文明、有序。因而建立文明、健康、有序的城市的呼声此起彼伏，中巴车出城已成为市民的迫切愿望。其次，全国第五届城运会于2003年10月在长沙举行，这是长沙市政府树立文明形象、提升城市品位的良好契机，而公共交通恰恰是城市文明的第一窗口，因而当机立断，“痛斩”中巴就在情理之中。
　　〔透视〕如何实现公共管理目标
　　公共管理以服务民众、维护秩序、和谐发展为主要目标，而实现这一目标的重要手段在于良性的公共政策设计和合理的制度运行规范。作为建构公共秩序的公共政策必须坚持渐进性和灵活性相统一的原则，整合各方利益、减少摩擦且尽可能消除政策障碍和隐患，从而提高管理效率、增进社会效益和达成公共利益。这是因为：
　　第一，公共管理的目标是服务大众，即满足人民的物质和精神需要和促进整个社会健康、和谐地发展。首先，人民的物质需要是其生存和发展的前提。在这里，物质需要既有量上的要求，更有质上的追求，当量已经饱和的时候，对质的追求就突显出来。中巴车是由于公交运力的缺乏而出现的，公交量上的缺乏使人们无暇顾及对质的要求。如今2200余辆的公交车和6000多辆的士足以满足城区的公交需求，脏、乱、差、危的中巴车显然不能满足人们物质上对公共交通质量的追求。其次，满足人们精神上发展的需要是公共管理服务大众的长期目标。物质上的满足使人们提出了精神上的追求，即使在公交车上，人们也需要宽敞、整洁、文明、闲适的环境，需要摆脱乘车的负担，相反要转化为一种身心的愉悦和精神的满足。再次，公共管理的出发点和归宿就是整个社会健康、和谐地发展。中巴车容量小、运作不规范、增加城区无效交通流量、安全性能差、尾气污染严重、影响城市形象等缺陷，不仅带来了中巴车运营秩序的极度混乱，甚至威胁到人们的生命安全，损害了市容市貌，与整个社会健康、和谐发展的目标背道而驰。
　　第二，实现公共管理目标的重要手段是在合理制度规范下建立良好的公共秩序。人是社会的人，离开社会就无法生存，而在这个庞杂的社会系统中，需要一个制度和规范予以引导和协调。这个制度的安排和规范的约束就体现为公共秩序。因而人和整个社会是在公共秩序下得以存在和发展的。在现代社会中，公共秩序的理解，其一，就字面意义而言，它指一种交通秩序，任何车辆都要遵守城市的交通规则。中巴车乱插乱挤、争客不休、“热情过度”极度超载、违规占道影响交通、躲避交警肆意违章、黑烟弥漫污染环境等都极大地扰乱了公共秩序，建立良好公共秩序就必须从铲除这一根源着手。其二，就深层意义而言，它体现为社会主义市场经济体制下的竞争秩序。市场经济体制作为一种制度安排，也就是一种公共秩序，其核心就是竞争秩序。中巴车乱插乱挤、违规占道、极度超载的行为就是典型的违背市场竞争规则，破坏市场竞争秩序，对其取缔是维护市场秩序、建立良好公共秩序的必要举措。
　　第三，建立良好公共秩序的核心是加强对公共物品合理而有效的管理。在这种良好的公共秩序下，既能提高公共管理的效率，又能增进社会效益。秩序的破坏大多缘于对公共物品管理的不善。公共交通作为一种公共物品或准公共物品，一方面要保证其供给以满足人民的需要。中巴车的出现是由于作为公共物品的公交车极度缺乏，同理，当公共物品的供给能满足需要时，中巴车的退出就跟它的出现一样合情合理。对中巴车出城后暂时的运力不足，政府财政出钱补贴也是及时供给公共物品的体现。另一方面要提高公共物品的利用率，防止资源浪费。公交系统的发达使得中巴车增加了城区无效交通流量，耗费了成本，浪费了资源，而发展大容量的公共交通可以大大缩减城市道路交通总量，这就使中巴车成为冗余，其退出城区也就迫在眉睫。再者，公共物品的集中管理，规模经营异常重要，这是公共管理效率和效益的体现。中巴车的个体经营、多头管理使其效率低下，也导致市场的无序。相反，公交车管理将转变为联营、国营、合资经营，走集团化规模经营之路。因而中巴车的经营和管理模式不再适应公共物品管理的要求。其退出城区更能提高公共物品的利用效率，实现公共物品的最大社会价值。
　　第四，公共政策的制定和执行必须遵守渐进性和灵活性相统一的原则。公共管理是一个连续性和稳定性的过程，因而政策的制定和实施也是一个渐进的过程，当然也不能缺乏灵活性。中巴车出城的话题由来已久，政府也相应制定过一些政策，但执行上的不力导致问题一再复发。在城运会的特殊要求下，政府强制性要求中巴车出城也不失为一个灵活而果断的举措。但是，公共政策制定上的渐进性与执行上的间断性却形成了矛盾。以前的政策由于得不到良好执行使这次本该算合理的政策的执行带来了不利的影响，使利益相关人感到时间上仓促和心理上难以接受。
　　第五，公共管理的服务对象是人民大众，因而其制定的公共政策必须整合各方利益，减少摩擦，尽可能消除政策执行过程中的障碍和隐患，提高政策执行的效率和价值效应。公共管理其实就是一个利益的协调和整合过程。中巴车出城的政策首先要考虑的是直接利害人即中巴车公司和司机的利益。一方面要衔接好中巴车出城后的线路问题，使中巴车在城区以外有线路可跑，有乘客可载，尽量避免中巴司机的下岗、失业。另一方面，对出城中巴适当进行补偿是整合利益的重点，不能对中巴呼之则来、挥之则去，补偿必须合理，让政策相关利害人能够从物质上和心理上接受出台的新政策，从而减缓政策执行上的障碍和隐患，提高公共政策执行的效率和价值效应。
　　〔结语〕公共政策变迁的要点
　　公共政策本质是个人偏好与集体选择的制度安排，公共政策本身是人类文明进步的制度产品和政治产品。而公共政策变迁则是一项复杂的系统工程，它需要政策利害相关人的妥协、宽容和理解，也需要公共管理机构及其人员对政策变迁时机、策略和行为的适度把握和合理运用。
　　为此，要实现变迁过程中的“以旧换新”和有效的公共管理，必须做到：首先，公共决策需要细致周延、思维慎密，避免草率和仓促，否则势必导致出台政策仓促而流于形式，这对政策的后续执行显然极为不利；其次，决策方案设计必须顾及政策利害相关人，全面统筹、有序规划并寻找政策的关键点，在该案例中尤其重要的是落实中巴车出城的补偿问题，切实保障中巴车主的利益；再次，降低政策变迁成本，减缓政策变迁压力，比如充分考虑中巴车的“出城成本”，或实行分批出城，或规划好出城后的营运线路，让中巴车出城后有路可跑，有乘客可载；最后，选择好政策公示和执行的最佳时机，讲究实施策略。比如，在该案例中，市区禁运中巴的时机选择在第五届全国城市运动会举办之前并通过公共媒体大张旗鼓地进行政策动员，从而使该政策得以顺利推广和实施。
　　原载于《决策》2005年第3期