龚学平：为科学发展和社会和谐提供法治保障

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在新的历史时期坚持和完善人民代表大会制度，必须按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略要求，进一步加强和改进地方人大工作，用民主法治建设的新进展、新成果，保障和推动经济社会的科学发展，促进社会和谐。结合上海市人大工作的实际，我们的体会是：
　　一、为科学发展和社会和谐提供法治保障，必须做到三个“更加注重”
　　一是在推动经济社会协调发展时，更加注重社会进步和环境资源保护。科学发展观的要义是以人为本，全面、协调、可持续发展，和谐社会的目标是全体人民各尽所能、各得其所、和谐相处。人大作为国家权力机关，在坚持经济发展的同时，要顺应民意民情，注重建立有利于人力、物力、财力向社会发展和环境资源保护倾斜的法制、体制和机制。这也是上海发展的现实要求。改革开放20多年来，在党中央领导下，全国人民全力支持，上海经济社会发展取得了世人瞩目的成就，为社会的整体进步奠定了坚实基础。但也应清醒地看到，上海的发展面临着土地、能源、环境、人口的制约，以及商务成本上扬、城市管理难度增大等一系列新挑战。随着改革不断深化，如果不从体制机制上解决发展中的社会问题，就会影响经济、政治和文化的建设进程。近年来，我们在推动社会进步和环境资源保护方面作了许多努力，如大力推进社会保障、环境资源等方面的立法，先后制定和修改了住宅物业、促进就业、环境保护、人口与计划生育、安全生产、职业教育等地方性法规，作出建立小城镇社会保险制度和完善城镇养老保险制度的相关决定；加强对社会建设和环境保护的监督，连续三年开展对科技进步法律法规的重点执法检查，连续两年开展对水环境保护的重点工作监督，督促政府加大投入、加强规划、健全体制、完善服务，加强社会建设和环境保护，维护公民权利，以进一步实现社会公正，实现人与自然的和谐相处。最近，我们又以“十一五”期末全市单位生产总值综合能耗下降20左右为目标，表决通过《上海市人大常委会关于进一步加强节约能源工作的决定》，为推动建设资源节约型和环境友好型的城市提供了法律保障。
　　二是在推动“一府两院”依法行政、公正司法时，更加注重解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。关注民生疾苦，维护群众利益，是人大工作的出发点和落脚点，也是推进科学发展和社会和谐的根本要求。当前，房价过高、看病太贵、找工作难，仍然是上海市民关心的热点问题。只有深入了解民情，悉心倾听民声，把解决群众“急、难、愁”的问题同推进城市整体发展结合起来，同加强法治建设结合起来，人大才能履行好法定职责。近年来，我们就群众关心的就业和再就业、食品安全、维护劳动者权益等问题，连续开展执法检查，推动政府切实加以解决，群众对此比较满意。我们深感，本着“以人为本”的理念加强人大监督工作，就能进一步落实宪法所规定的公民的平等权、劳动权、社会保障权、受教育权等；用国家强制力保障和维护最广大人民群众的基本权利，就能让群众共享改革发展的丰硕成果。
　　三是在完善人大运作机制时，更加注重发挥权力机关表达、平衡、调整社会利益关系的功能。我国人民代表大会制度的优势，在于坚持党的统一领导，依靠来自各方面、各阶层的人大代表，充分反映和表达各类社会群体的利益诉求，以集体议决的形式实现不同利益要求的沟通和交汇，用民主和法治建设保障共同利益的实现。形势任务的变化，要求我们更好地发挥人大的这一功能，更好地发挥国家权力机关和主要民主渠道的作用。在实际工作中，我们提高人大工作的透明度和公开性，运用听证、论证、座谈、接待信访等多种形式，扩大公民对人大工作的有序参与，使人民群众的利益要求得到充分表达；我们扩大人大同社会各方面的沟通联系，通过人大代表建立与社会组织的联系渠道，加强调查研究，使不同利益群体的要求得到平等表达；我们健全社情民意的反映、分析和反馈机制，对公民、法人提出的立法建议、申诉控告等，加强综合分析，及时给予反馈，使不同的利益要求得到有效表达；我们运用多种形式，教育和引导群众以合法理性的方式表达利益诉求，解决利益矛盾，自觉遵纪守法，维护安定团结，使群众的利益诉求得到有序表达；我们建立健全民主科学的决策机制，无论制定法规还是决定重大事项，凡涉及重大利益调整的事项，都向社会公布，都进行公开听证，使法规和决定最有效地保障人民的根本利益。
　　二、为科学发展和社会和谐提供法治保障，必须提高四方面本领
　　一要提高把党的主张依法转化为国家意志的本领。人民代表大会制度是党领导、支持和保证人民当家作主的国家制度。党通过人民代表大会领导人民执掌国家权力，以此保证国家制定的法律体现人民的共同意志、维护人民的根本利益。党中央提出贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，必须通过国家政权的形式贯彻到国家事务的管理之中。这就要求我们，务必提高把党的主张通过法定程序转化为国家意志的本领。这一转化，不是简单的照抄照搬、单纯复制，而是做到准确、有效、合乎法定程序的转化。如，能源问题是制约上海可持续发展的瓶颈之一。市委根据中央要求所确定的节能降耗目标，没有全社会共同参与是难以完成的。为此，我们根据市委要求，广泛开展调研，整合法律资源，在节能决定中分别就调整产业结构、推进科技进步、监管重点行业和单位、发动社会力量推进节能等方面作出规定，用建立健全制度保障节能工作顺利推进。通过行使重大事项决定权，市委有关科学发展的决策意图得到准确体现，人民群众的意愿和要求得到及时反映，整个转化过程成为有效反映和整合各方面意见的过程，成为人民民主和党内民主良性互动的过程，成为党的主张不断完善并加以法制化的过程。
　　二要提高围绕大局谋划人大工作的本领。人大只有紧紧围绕社会主义现代化建设的大局，围绕科学发展和社会和谐这一主旨，才能卓有成效地开展工作。近年来，我们全面准确地领会中央以及市委对上海发展提出的新要求，从法定职能出发，围绕大局谋划推进人大工作的总体思路、重点任务和主要举措。根据中心工作的需求，我们着力增强地方立法的实效性和针对性，在选题调研上做了大量工作。为实施科教兴市战略，提高自主创新能力，我们组织完成了科教兴市地方立法框架的研究，针对制约科技创新的体制机制问题，梳理法律资源和立法需求，提出分阶段实施的立法建议，为今后有计划、有步骤地推进科教兴市法制建设打下了基础。在监督工作中，我们围绕市委推动的重点工作、人民群众关心的热点问题，以及“一府两院”的工作难点，“三点并一点”，确定监督工作项目。实践证明，这几年我们重点开展的科技进步、城市规划、旁听“两院”庭审等执法检查或工作监督，由于贴近全市工作大局，符合公众意愿，产生了较好的社会效应。
　　三要提高代表人民根本利益和协调群众具体利益的本领。随着社会主义市场经济的深入发展，社会利益关系日益复杂，群众的利益要求日趋强烈，各方面的利益差别有所扩大。这既反映了社会的进步和活力，也对国家权力机关代表和协调人民群众利益的观念、机制和能力提出了新的要求。我们在人大工作中着重把握三个环节：一是倾听社会各群体的利益诉求，特别关注困难群体的利益要求。在讨论和决定小城镇社会保险改革方案时，我们集中反映了失地农民对社会保障的强烈要求，使这一群体纳入了社会保障的范围。在维护劳动者权益执法检查时，我们着重了解外来从业人员和小企业员工的实际情况，积极维护这些群体的合法利益。二是人大各项工作都必须扩大言路，使群众话有处说，冤有处诉，气有处出。我们利用现代网络技术，组织人大代表上网与群众交流，探索开展“人大网议日”活动。去年一年，我们围绕群众关心的10个专题，邀请30多位人大代表与市民开展网上即时交流，市民先后提出了3万多条意见和建议，搭起了市民与人大代表之间有效沟通的新桥梁。三是行使法定职权必须统筹和协调好各种利益关系。在立法和监督工作中，我们注意找准各种利益的结合点，建立平衡利益关系的新机制。为使国家道路交通安全法在上海顺利施行，市人大常委会专门就机动车道路交通事故赔偿责任制定实施性规定，兼顾交通事故受害人、机动车驾驶员、保险公司等几方面的利益，为维护城市交通的正常秩序、依法处理道路交通事故，提供了法律依据。
　　四要提高依法履行职责的本领。人大是立法机关，只有带头严格依法办事，提高依法履职的本领，才能保障和推动经济社会协调发展。几年来，我们大力改进人大工作，突出针对性，强调操作性，讲求实效性。地方立法方面，着力完善审次制度和程序安排，增加解读法规草案的规定，提高法规草案的起草质量，坚持“开门立法”，探索开展立法质量评估工作。新制定的企业名称登记管理条例、新建住宅交付使用许可规定等法规，注重解决实际问题，增强了地方立法的现实效用。监督工作方面，着力改进方式方法，如在开展执法检查时，我们不当执法队，不代行政府职能，而以小型分散、明察暗访、随机抽样、问卷调查为主要形式，从基层发现问题，在“一府两院”工作中分析原因，对发现的典型违法案例敢于曝光，对整改情况加强跟踪监督，监督实效明显增强。
　　三、为科学发展和社会和谐提供法治保障，必须做好两项基础性工作
　　一是充分发挥人大代表的作用。根据党中央和全国人大常委会的要求，我们制定了发挥代表作用和加强常委会制度建设的若干意见以及五个配套文件，通过保障和落实代表知情权，进一步提高代表审议议案、报告的水平和效能；通过完善代表议案和书面意见工作制度，进一步提高议案和意见的提出及处理质量；通过加强和规范代表在大会闭会期间的活动，进一步增强代表活动的实效；通过提供必要的条件和保障，进一步发挥代表参与闭会期间活动的积极性。在工作中，我们采取有效举措，保障大会闭会期间人大代表的知情权、参与权和监督权。去年，我们围绕上海国际航运中心建设、资源循环利用等专题，向代表全面介绍“十一五”规划编制情况，组织代表集中视察，广泛听取代表对规划建议稿的意见；进一步深化代表培训工作，依靠区县组织代表轮训，学习中央和市委重要精神；开设常委会会议视频会场，增加代表列席常委会会议的数量，组织代表参与人大信访工作，建立常委会组成人员与基层人大代表的联系制度，鼓励代表积极参加常委会组织的一系列活动，从而使人大代表的自身素质和履职水平进一步提高，联系群众、反映民意的积极性进一步发挥。
　　二是进一步健全和完善常委会的学习制度、工作制度和组织制度。我们通过加强制度建设，努力形成适合人大机关特点、充满活力的运行机制，提高人大工作的制度化、法制化、规范化水平；通过进一步加强思想作风建设，树立社会主义荣辱观，增强党的观念、群众观念、法制观念，不断提高常委会组成人员依法履职的水平；通过加强人大机关队伍建设，按照“肯干事、能干事、干好事”的总体目标，着力培养觉悟高、作风正、能力强、有大局观的人大机关骨干人才，培养熟悉人大具体业务、能独当一面又注意工作协调的专门人才，培养熟识工作规程、能为正常运作提供高质量服务和保障的复合型人才，为人大工作的有效开展奠定了良好的人才基础。（作者为上海市人大常委会主任、党组书记，来源：求是）