陈潭：政策缝隙、实践困局与制度反思

　　案例城市化过程中的“人和婚变”
　　重庆市郊的人和镇，被称为“重庆浦东”的北部新区的一部分。2001年，重庆母城的发展空间已经所剩不多，市政府将新的拓展棋子落在地形最为开阔、平坦的北部城区。重庆市规划对北部新区的定位是，再造一个重庆工业区、都市经济圈的核心增长点、现代都市风貌展示区。实现这目标的途径之一，就是加快城市化进程。由于这些地块过去大多为农村，政府必须大面积征用土地。据统计资料显示，截至2005年底，北部新区累计完成征地6544公顷，占幅员面积13170公顷的50。以前的农业人口占绝大多数的人和地区，现户籍人口21426人，其中农业人口仅2900人。
　　毫无疑问，拆迁征地及其补偿是城市发展过程中最为复杂的问题。按照重庆市政府1999年颁布的55号令《重庆市征地补偿安置办法》，征地安置人员每人可补偿20平方米的房屋；离婚的家庭可以分成两套房屋，多的面积以750元平方米购买；如果离婚后再婚，而配偶是城镇居民且无房屋居住的，还可以征购12平方米的房屋，价格为240元平方米。于是，在这一“政策指令”下2005年第三期受安置的人和上演了一幕活剧：1000多对夫妻，从假离婚，到再婚，再到复婚，荒诞事让人目不暇接，旁观者或谓之“儿戏”，剧中人却有不为人知的悲凉。先离婚，再找个人塞1万元钱，然后跟他（她）结婚。据人和街道民政所婚姻登记处的数据统计，2005年，全镇共有732对这样的再婚婚姻。离婚的就更多了，一共1795对夫妻在这一年“劳燕分飞”，甚至出现了91岁老太太让孙子背着去离婚的闹剧，一场离婚率高达98的“人和式婚姻”惊现于重庆大地。对于一个人口只有两万多的小镇来说，这样的婚姻剧变，或许可以申报吉尼斯世界纪录了。
　　面对地方的畸形状况，重庆高新区管委会于2006年1月24日出台692号文件。该文件的核心内容是：征地公告下达后离婚又结婚要求申购住房的安置房，如户型发生变化，超过本户，按政策安置户型以外的部分，按市场价购买。这个市场价，重庆土房局北部新区高新园分局相应的解释是，人和街道辖区每平方米为1800元。这意味着，再婚换房者，多出的48平方米，原来是750元的单价，现在升至1800元，总价与市场价相差不大。“婚变”立刻刹了车。高新区人和第三期安置办公室负责人表示，政府出台新政策实属无奈。倘若不加以制止，将会有更多的人效仿。
　　解读理性算计与政策博弈的窘境
　　众所周知，公共政策是人类抽象的公共利益的可理解和可验证的文本载体，是面对日益复杂的公共事务所诞生的管理工具，是由公共权力机构与社会其他公共部门输出的现代政治产品，同时也是科技发展与社会进步相交融的知识结晶。公共管理常识表明，一项合理的公共政策是有效配置资源、协调社会矛盾、管理公共事务的调节器和安全阀，而一项不合理的公共政策则会制造新的矛盾、提高制度成本乃至浪费社会资源。
　　我们必须承认，当下中国公共政策系统还具有某些残存性的缺陷，公共政策生态还远非和谐，于是政策失效或政策失败的现象时常出现。比如，某些政策因为知识、信息容量不足导致失效，某些政策因为利益的不良驱动而失效，某些政策因为预留了寻租空间而失效，某些政策失效则源于地方政府“理性的无知”。实际上，许多地方公共政策从制定到执行链条中呈现了非和谐机理的症候，诸如政策短缺、政策剩余、政策虚置、政策超前、政策滞后、政策试错、政策失衡、政策竞赛、政策寻租等。当然，各种各样有意无意的政策缺陷的存在是导致公共政策扭曲乃至失败的主要根源。
　　“政策空子”的出现便是政策缺陷存在的反映。最近几年来，“政策空子”集中发生在这么几个领域：一是征地补偿；二是再就业优惠；三是税收优惠。许多好的政策意图往往出现设计漏洞，因而“政策空子”的存在导致优惠政策给了不该给享受优惠的单位或个人，于是围绕利益而出现“上有政策，下有对策”式的政策博弈在所难免。比如，根据国家2002年出台再就业优惠政策，下岗失业人员凭再就业优惠证即可享受从事个体经营的3年“零税费”。河南省地税部门在郑州银基商贸城检查时发现，300多家享受优惠政策减免税的商户，有70多家弄虚作假。另有一家申请减免税的酒店，300名员工中下岗工100多人，占30以上，“高达20多厘米”的申请材料也件件符合要求，符合免征标准，但税务人员实地审查时看到，饭店月营业额达百万，若拿到免税手续，3年可少缴300多万元（《工人日报》2006年3月27日）。来自合肥市庐阳区工商分局光明工商所的情况表明，该所2005年新登记个体工商户80多家，其中60余户都持有再就业优惠证，占登记总数的80开着私家车，拥有的资产至少100多万的店老板，却持着再就业优惠证享受国家税费减免。本来为了帮助下岗失业人员创业的再就业优惠证，在不少地方却成了部分有钱老板们“钻空子”逃税费的道具（《合肥晚报》2006年5月7日）。
　　导致政策缝隙存在的原因主要有三个方面：一是围绕决策所支撑的知识、信息容量不足，比如上述的“税收优惠”；二是出于部门利益考虑故意留出政策空间，例如建设部“房产新政”做法等；三是预见性不够，对政策后果没有作出充分估计和评价，比如重庆的“征地补偿”做法等。其实，对待征地住房安置，重庆市有关部门政策设计的初衷是很好的、很人性化的，因为不仅允许分户，而且对离婚后可能出现的再婚情况也有所考虑。但是，对于这种基于婚姻状况的安置考虑恰恰鼓励和怂恿了婚姻的裂变。事实上，2003年和2004年的第一期安置和第二期安置的许多农民都没有搞清这个政策，只有少数人弄懂了政策“奥妙”开始假离婚。而这些人的成功为第三期的安置者开了路，后来又有人发明了假再婚。搞懂了政策玄妙的人奔走相告，他们认为无论是离婚还是再婚都是国家法律允许的，加上新《婚姻法》结婚离婚的手续简便，于是一场轰轰烈烈的“婚姻运动”便开始在人和街道疯狂上演。
　　这种“上有政策”导致了因为利益的“下有对策”行动，失地农民理性的算计在非对称的中国拆迁政治中不得不考虑未来的生计和生活的安定了。以一个三口之家为例，按照人均20平方米计算，他们可以分到1套60平方米的2室1厅。如果离婚，分户一方可增购1套40平方米的1室1厅，多出的房屋面积以750元单价补缴，成本仅3万，而40平方米的类似房屋，在人和地区的市场价为8万元左右。如离婚后再婚，再婚后只有一室一厅的原配偶，可换一套60平方米的2房1厅。在这60平方米里，有12平方米按240元单价计，另48平方米单价为750元，付出不到4万元。而同类的2室1厅房屋，在人和的市场价为11万元左右。如此算来，一个离婚的家庭通过一系列的婚姻形态变更，所得安置房由一套2室1厅变成了2套，并可多赚7万元。这样的账，人和三期安置村民都能倒背如流。这是个有着丰厚的获利，又符合国家政策的捷径，很难不受诱惑。于是，2005年轰轰烈烈的“人和婚变”不可避免。
　　“政策空子”需要“政策补丁”修缮
　　城市化过程绝对不是把农民赶入贫民窟，贫民窟式的城市化不是社会主义现代化建设的应有之义。那种把大量农民变成城市贫民的现代化和城市化是违背人性的，是不符合建构和谐社会和科学发展观的。但是，现实生活中的城市化代价仍然还在继续由失地农民支撑着，这是我们不得不承受的事实。我们看到，土地被征之后农民补偿依然很少甚至很难到位，而利用土地开发得到较为可观的效益，农民却不能够分享。因为法律明确了土地属国家或集体所有，农民只有使用权，因此，在失地安置问题上，安置费用的性质是补偿，而非平等的买卖。实质上，对农民来说，无论什么性质的征地，补偿费并不会因为土地价值的提高而使安置补偿费增长。因此，作为公共权力机构的政府来说，其当务之急是建立科学征地制度，使农民获得合理补偿；征地单位要充分尊重被征地人在选择产权交换、货币补偿、租赁房屋等方面的意愿，征地补偿资金必须按时到位，设立专门帐户、专款专用并足额补偿给被征地人；不得以项目未来收益、机构资金承诺或其它不落实的资金作为征地资金来源。同时，完善社会养老保障制度，把征地中涉及的困难家庭纳入到城镇住房保障的总体安排之中，并使失地农民充分分享城市化带来的现代文明成果。
　　在当下征地补偿过程中，强势政府主导下的公共政策制定不可避免地出现这样或者那样的缺陷，因而“政策空子”的存在必然导致政府与老百姓目标不一致的博弈困局。但是，“政策空子”不能放任自流，不能由政策中某些不合理的因素继续损害大面积的合理因素，因此政策有了“空子”就需要打“补丁”。在重庆征地补偿政策中，高层已经意识到补偿标准的必要调整，于是在2005年7月出台了《关于调整征地补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知》。根据该《通知》规定，从2005年起农村征地的土地补偿费、安置补助费平均提高28左右。为解决农村失地人员的养老问题，重庆市农委与劳动局正在制定相关政策，这个政策将适用于1992年以来重庆被征占地的所有农村人口。同时，重庆市高新区管委会2006年1月24日也下发了矫正性的692号文件，其中规定：自拆迁公告以后，离婚后再婚的家庭，需出1800元平方米申请购买房屋。这个文件与市政府55号文件的提法有些区别，一个是“征购”，一个是“申购”，240元平方米和1800元平方米的价格也有天壤之别。该政策明确，征地公告下达后离婚又结婚要求申购住房的安置房，政策安置户型以外的部分按市场价购买。通过政策漏洞的不断修补，于是人和疯狂“婚变”立刻刹车。
　　但是，我们看到，“政策空子”的存在及其危害不仅反映了决策程序的简单化问题，同时也造成了可观的制度资源的严重流失，更对政府的公信力和诚信度是一种极大的损害。面对政策缺陷所出台“政策补丁”，只能是临时补救的权宜之计，公共决策的科学化、民主化、法制化才是公共政策制定的可靠路向。
　　启示公共决策科学化民主化的制度基础
　　政策缝隙的存在确实可能引发各种非合作博弈，从而导致政策产品的整体诚信度降低，防范政策风险的实质是防范政府不讲信用、不守契约、不履承诺。但是，我们看到政策产品有缺陷并非钻空子者的错，因为它预留了能被别人钻的“空子”。当然，有时也并不能责怪政策制定者，因为某些新情况、新问题刚刚出现而缺乏预见性；或者客观情况有了变化，政策一时无法适应变化了的情况。因此，公共政策遵循科学化、民主化、法制化的制度安排是公共政策科学地决策、忠实地执行、有效地监督的关键。一项公共政策是否科学化民主化是与其制度基础有关联的：
　　公共政策调查制度。在制定政策时，缺乏充分的调查研究，只是针对某些表面现象，匆忙做出决策，这是十分有害的。因此，完善公共政策制定必须要求开展充分的公共政策调查，了解和掌握政策规划和设计所考虑的方方面面的知识和信息。
　　公共政策听证制度。一般来说，重大决策的出台与实施需要听取政策利益相关人的意见，它可以有效避免重大政策漏洞、充分保证政策利益的代表性、可以及时调整政策之不足。西方听证制度的实施已经有了百来年历史，它的科学性、参与性、有效性值得我们“初来者”学习与借鉴，而规范的听证制度并非民主作秀。
　　公共政策咨询制度。重大政策的制定需要政策咨询专家系统的支撑，需要政策咨询研究机构的思维投入。在发达国家，“思想库”或“脑库”是联结决策机构与专业知识分子的最佳媒介，是专家学者服务于政府的理想路径。专家咨询可以弥补专业知识之不足，可以有效克服公共决策的失误，可以充分利用社会的智力资源。
　　公共政策公示制度。任何一项公共政策的出台都要事先公示，让公众有充分的知情权，这样才能更好地听取意见与建议，及时弥补政策的某些缺陷，也才能更便利地开展政策动员、扩展政策推广，它也可以充分实现公众的民主讨论，使政策决策更合理、政策执行更迅捷。显然，公示制度是一个让大家都知道制度的制度。
　　公共政策监督制度。公共政策的决策、执行都需要监督，它可以避免政策决策过程中的“黑箱操作”，也可避免政策执行中的“寻租行为”。政策监督制度还可有效地节约社会成本、减少政策资源损失、提高政策效益，因而，公众监督、新闻媒体监督、政策参与者自身监督就显得特别重要。
　　公共政策反馈制度。公共政策制定存在诸多不可能准确预知、预见、预测的因素和变量，并非设计制定中都可未雨绸缪。因此，公共政策实践过程中需要经常总结执行中出现的新情况、新问题，发现漏洞，及时补漏。否则，政策漏洞会成为政策窟窿，再好的“政策”也会败在“对策”之下。