陈锡文：两千六百年未有之变

　　摆脱“食之者众，生之者寡”以及“农村的事情由农民自己办”两大陷阱的关健何在？
　　2006年，将注定是中国农村税费改革进程中的关键之年。
　　这一年，是自鲁宣公十五年（公元前594年）实行“初税亩”制度以来的第2600年，也是新中国成立以后宣布彻底取消农业税的第一年。如今，农业“三税”（即农业税、牧业税和农业特产税）均已取消，但改革尚未有穷期。国务院近期又推出了巩固农村税费改革成果、扎实推进社会主义新农村建设的重大举措，即深化以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革。
　　深化农村综合改革的重要性是显而易见的。在向农民征收农业税的漫长岁月中，不少有为之君在改革家的鼓动下，也曾推行过税费改革。从西汉的“时赦”到隋唐的“租庸调”、“两税法”，从明代的“一条鞭法”到清朝的“摊丁入亩”等，不能说这些改革没有起到过减轻农民负担、促进农业生产的作用。但问题在于好景不长。改革不是因为遭遇强力抵制而中途夭折，就是因为没能建立起相应的体制机制作保障，而使成果逐渐消亡；继之而起的，却都是对农民的更加沉重的赋税。
　　始于2000年、截至2006年的这一轮农村税费改革的前途又将如何？历史的教训早已讲得明白：如无更深层次的经济社会管理方面的体制创新，税费改革成果得而复失的危险就必然存在。因此，国务院在开始进行这一轮农村税费改革的同时，就已经在思考和探索必须进行的一系列相关内容的改革。
　　相比于历史上的税费改革，这一轮改革取得彻底成功的几率要大得多。因为眼下早已不再是农业社会，在我国国内生产总值中，农业所占的份额已降至12。5；而以改革前农民负担的税费总额计，相对于如今的财政收入也已经是微不足道。但问题在于，税费改革前国家征收的农业“三税”不足400亿元，农民的税费负担总额却何以高达1250亿元？
　　根源在于两方面：一是政府在缺乏制约的情形下，存在着机构和人员自我膨胀的机制；二是财政未能对农村的公共服务提供必要的支撑。其结果是，前者必然导致“食之者众，生之者寡”；后者只能造成“农村的事情由农民自己办”。在这两者的夹击之下，农民的负担焉能不重！所以要巩固税费改革成果，关键就在于政府的机构改革和惠及农村的公共财政体制的建立这两大方面。
　　乡镇机构的改革，自农村改革以来已先后进行过三次，但都没能跳出“精简膨胀再精简再膨胀”的轨迹。现在这第四次又能如何？事实证明，对于乡镇机构，只“精兵”而不“简政”，显然是不可能实现改革目标的。因此，按社会主义市场经济要求转变政府的职能，是首要任务。
　　从前期已经开展的试点经验看，乡镇政府转变职能，关键在于四个方面：一是要调整经济管理上的职能。要从直接抓资源配置、招商引资、项目建设、生产经营等本是市场主体的行为，转到对农户及各类经营主体进行示范引导、提供政策服务和营造发展环境上来。二是要花更多的精力去加强农村的社会管理和公共服务。三是要转变观念，推进农村基层的民主政治建设，充分发挥村民自治组织的作用。四是要大力发展各类经济服务和社会中介组织，把那些政府管不了、管不好的事情交由这些组织去做。如果乡镇改革只注重精简机构、人员，而不注重转变职能，其结果很可能是虽然减少了机构和人员，但同时也会削弱农村的社会管理、降低农村的公共服务水平，这不符合农民的切身利益。
　　中国农村人口多，经济发展水平低，税源有限，相当部分的县乡在取消农业税后又失去了一个主体税种。因此，要增强政府对农村的社会管理和公共服务职能，就必须加大上级财政对基层政府的转移支付力度，必须将那些本应由政府承担的事情，如农村的水、路、电、（燃）气，以及农村义务教育、公共卫生、文化事业、社会保障等，逐步纳入公共财政的承担范围，才能使收入水平总体较低的农民能在享有公共服务方面具有平等的权力。
　　近年来，这方面的情况正在发生着积极的变化。2006年，中央和省级及部分地（市）财政对农村税费改革的专项转移支付已达1030亿元，中央财政对部分财政困难县乡和产粮大县的以奖代补资金增加到了210亿元；同时，还明显加大了对农村基础设施和社会事业的投入，中央财政预算内的支农资金总规模达到了3397亿元，比上年增加14。2。但是，由于长期以来欠账太多，改变农村基础设施和社会事业严重滞后的局面，绝非一朝一夕之功。
　　所以，深化改革，促使政府职能加快转变和公共财政覆盖农村，对于建设新农村、培育新农民、实现统筹城乡经济社会发展的目标，无疑将具有决定性的作用。