陈潭：传统人事档案制度走向终结

　　作为一个公共政策研究者，与“嗅觉灵敏”的新闻记者一样也加入到社会热点问题的讨论中来：传统人事档案制度还有存在的必要吗？人事档案制度在急剧转型的社会中如何发挥它应有的作用与功能？如果取消这种制度，那么用什么样的新的制度来取代它呢？我们拷问着这种制度本身，我们期冀“汤国基事件”能像“孙志刚之死”一样引发公共政策的创新。不论如何，有些思维“脉络”我们仍然是相当清楚的：传统人事档案制度已日益式微，它的负功能愈加明显；它是“官本位”意识和计划经济体制的特有产物；它是单位制下的一种强力控制的、不对称的、典型的符号化政治；它的继续存在将造成中国稀缺性制度资源的严重流失。
　　其实，传统人事档案制度是一套从“警察国家”进入“行政国家”的标志（其后是“福利国家”），是一套对官吏管理的制度，它与普通的百姓毫无关系农民、体制外公众以及其他弱势阶层或没有档案或档案意义不大。传统人事档案制度是中国干部制度的附属物，是干部身份的典型符号，因此，从本质上来说它是一种身份制度。在经济日益市场化和政治日益民主化的今天，这种身份型的人事档案制度的政策性缺陷已经显露无遗：
　　第一，设置“人才壁垒”，限制了人力资本的合理流动，降低了人力资源的开发度。一个社会真正的发展在于积极地、最大限度地开发人力资源，马克思在《资本论》中曾经说过“资本只有在流通中才能增值”，人力资本也是如此。在一个人力资源还相当稀缺的国度里，过度的“人才壁垒”只能妨碍个人自由、经济繁荣和社会发展。同时，这种“人才壁垒”也造成了人力资源的“显性浪费”和“隐性浪费”，把一些适合承担某些职位的人予以排斥，将一些不适合的人去承担这些职位；把愿意承担某些职位的人予以排斥，而将那些“身在曹营心在汉”的人强力留住。因而，单位制下“粗工”、“窝工”、“怠工”的现象在所难免，工作效率、制度效益低下也在情理之中。
　　第二，实施“行政控制”，强化了行政的随意性，传统档案制度成为某些领导压人、整人的操作手段，是典型的“人治行政”。人事部门只管人不管事，在管人当中全凭主管领导的偏好进行人事鉴定，而对“单位人”的品行和工作鉴定处于极度的信息不对称状态之中许多人也许一辈子也不知道他的档案到底有些什么内容。把不称职者写成称职，把称职者写成不称职，更有甚者把人家档案中的“不清白”拿来说事，因此档案也被神圣化为权威的权力符号，成为操纵别人的手段。本来属于公权力领域的事情硬要变成私权力，而对于单位人来说便是公权力严重侵犯私权利。湖南作家汤国基在上大学时到底有没有精神分裂症，我们姑且不论，但属于私人领域的私事又该不该存留于公共档案之中呢？档案之中的精神分裂记录对没什么病症的汤先生来说意味着什么单位的拒绝和精神的伤害，反而有“精神分裂”的汤国基成为了湖南本土的一位知名作家。至于个人思想品德的记录，只能任凭领导者的“定性描述”。直到今天，如何量度思想品德仍然是一个“歌德巴赫猜想”。
　　第三，产生“制度交易”，致使人事档案制度进一步扭曲，本来平等的公共雇佣关系演变为金钱和权力的角斗场，制度外公私关系的“幕后交易”有增无减。由人事档案衍生的一系列腐败现象仍然大量存在，档案成为了某些人权力寻租的必需品。一些人为了把档案从原单位调走千方百计想办法，找关系、走后门，于是本来不具商品价值的东西有了价值。而一些人利用档案作掩护，名为在公共事业单位上班，实则为自己干活，同时他也可以在多个单位领取薪金。这说明，仍然有许多“单位人”还把人事档案当回事，对他来说人事档案还是身份和地位的文字记录，甚至是谋求个人利益最大化的护身符。而有的单位则根本不在乎原来的档案，承诺对引进人才重新建立人事档案，因此档案成为“鸡肋”。其实，全国已有相当多的城市明里或暗里承诺高级人才不受人事档案限制，这一方面说明人才已经成为地方社会发展的重要战略资源，人才大战的帷幕已经徐徐拉开；另一方面也说明传统人事档案制度的功能日益式微，有档案和无档案已经不太重要。同时，也使我们思考：对于一项可有可无的政策或制度进行高成本维持有不有必要？
　　第四，制造“单位封闭”，消弱社会的整合性，妨碍着正常的社会分化。传统的人事档案制度产生于以政治出身为依据的政治身份等级体系、以城乡户籍和所有制为依据的社会身份等级体系、以平均主义为依据的单位系统内资源分配等级体系，为了维护本位利益，就必须对其他社会群体或其他社会系统进行排斥，因而人为地制造了“单位封闭”和低度化的社会流动。这种刚性化的制度隔离，加剧了单位与“单位人”乃至于整个社会的不信任状态；同时，也促使某些人不“唯实”（事实）、不“唯书”（真理）、只“唯上”（领导），造成了本真人格的扭曲。随着市场经济与现代化的进程和发展，社会结构日益复杂，社会差异成分越来越多，刚性的制度阻隔毫无疑问对正常的社会分化起着阻碍作用。在公共事业单位以外，市场化和社会化程度已经愈来愈高，传统的“二元人事体制结构”在制度变迁的背景下越发显得与社会整体不相调和。
　　当前，为了提高整个社会的发展质量和尽快实现社会的转型，政府取消了与现实不相协调的许多政策、法规，比如取消收容审查、户籍藩篱、强制婚检、强制拆迁，实行结婚离婚无需介绍信、艾滋病人允许结婚、公安部30条便民措施等等，我们高兴地看到了一个道德型、服务型、回应型、法治型政府的回归。同时，我们越来越清晰地阅读到公共政策的人性化和制度的文明化趋势。另一方面，政策与制度的宽容也是政治文明和社会进步的主要标尺。一个好的公共政策应该是“满足多数、保护少数”的政策；一个好的公共政策不是“记录错误”而是让人“改正错误”的政策；一个好的公共政策应该是提高社会整体发展质量的政策。因此，作为身份和权力符号的传统人事档案制度必将走向终结，新型的、科学的人事档案制度必将走向前台。
　　笔者认为，人事档案制度的公共政策创新必须沿着契约化、社会化、电子化和法制化的方向发展。所谓“契约化”，就是必须明确公共事业单位人员的公共雇员地位，强调其权利和义务的对称。实际上，传统的人事制度只规定“单位人”的义务而没有保证其权利，或是“契约短缺”或是“契约异化”，是与规范的公务员制度相违背的。所谓“社会化”，就是契约型的人事档案可以交给社会中介如人才市场去管理，公共权力部门、公共事业单位和公共雇员只能“袖手旁观”，既做到公正又节约成本。所谓“电子化”，就是通过电子手段建立个人征信体系和社会信用制度。实际上，“单位人”如今已经成为“社会人”，纵算真正的人事档案制度也不能全部了解“单位人”的信用状况，而电子型的个人信用卡能够了解个人的公共行为以及诚信记录。所谓“法制化”，就是必须按照宪法及《公务员法》、《劳动法》、《保密法》等法律进行人事制度改革和人事管理。
　　中国已经加入WTO，作为“单位人符号化政治”的传统人事档案制度还要延续多久呢？
　　原载于《南方周末》（广州），20040226