吴稼祥：通过联邦主义走出“财政联邦制”困境

　　有一只看不见的手在调节市场行为，还有一只看不见的手在指挥政府行为。前者可以被称为“看不见的右手”，因为马里兰大学的奥尔森教授称后者为“看不见的左手”。而政府，在新加坡南洋理工大学应用经济系主任陈抗博士看来，却有两只“看得见的手”，一只是受所谓“狭隘利益”所引导的“掠夺之手”；另一只是受“涵盖利益”引导的“扶助之手”。掠夺之手掠夺的是企业利益，扶助之手扶助的是私人企业和公共投资。但依我之见，政府还有第三只看得见的手，那就是对市场的干预之手。无论政府在“掠夺”的时候，还是在“扶助”的时候，这只手都会伸出来。
　　1，政府都有三只手
　　中国的中央政府和地方政府都有这三只手。特别是从80年代初开始在中央和地方政府之间进行财政分权后，政府之间的竞争行为加剧，政府的三只手到处乱伸，频繁地交替使用。从80年代初到1993年，中国在中央政府和地方政府之间实行财政包干体制；从94年开始，这一体制被分税制所取代。这两种财税政策，被某些国外特别是美国学者称为“财政联邦制”。
　　学者一般高度评价财政包干制，因为它给地方政府比较高的边际财政留成。按照美国华裔学者钱颍一等人的研究，如果地方政府财政的边际留成比例高，则地方政府有积极性去搞好地方经济，地方的非国有企业的速度会比较快，国有企业改革会比较好。从陈抗博士的观点看，这时，地方政府肯定是对地方经济伸出了“扶助之手”。财政包干制虽然备受学者赞赏，但它也带来了诸如地方保护主义、官商一体、中央政府权力削弱等问题。地方保护主义和官商一体是地方政府在伸出扶助之手的同时，而伸出的对市场经济的干预之手；而中央政府权力削弱，则预示着中央政府已经控制不住自己的“掠夺之手”。
　　果然，在增强中央“汲取”财政的能力的诉求下，1994年改财政包干制为中央与地方政府的分税制，中央政府的掠夺之手伸出来了。陈抗博士发现，地方政府的扶助之手指数自从1994年起有了明显的下降趋势，即从1988年至1993年的0。67下跌到1994年至1998年的0。43，跌幅超过30。从扶助之手向掠夺之手的转变，反映了1994年中央从低分成到高分成的转变。
　　2，“财政联邦制”的困境
　　这表明，在财政联邦制下，如果地方政府财政边际留成比例高，如财政包干制，则它们在伸出对地方经济“扶助之手”的同时，也伸出对全国市场的干预之手；如果地方政府财政边际留成比例低，如分税制，则中央政府和地方政府会同时伸出掠夺之手。这也可以部分解释从90年代以来中国的政治腐败何以越来越失去控制。很明显，所谓财政联邦制陷入了它自身无法解决的困境：不让政府伸出掠夺之手，政府就必然伸出干预之手。
　　怎么办？钱颍一教授引用黄亚生博士的研究，试图用地方政府官员和中央关系的紧密度来暗示一种政策建议。他提出一项假设：地方政府官员与中央的紧密度越高，地方经济的发展越会受负面影响，非国有经济的发展会缓慢，国有企业的改革也不快。这暗含着一个在财政联邦制条件下，在政治上给地方政府继续放权的建议。他没有告诉我们的是，放权放到何种程度，地方政府在伸出扶助之手的时候，不会伸出干预之手，换句话说，不会搞地方保护主义和官商一体。
　　这个假说至少说明，在中国仅仅有财政联邦制是不够的，还必须有政治上的联邦化。降低地方政府官员与中央的紧密度，是联邦化的另一种说法。但是，如果联邦化过程只是在中央集权制的政治框架中进行，政府的“三只手”的交替使用还是不可避免的。也许“紧密度”指数越低，权放得越多，地方政府对市场的干预越严重，地方保护主义越盛行。原因何在？原因就在于中央集权结构里的地方政府权力只受中央制约，中央每下放一种权力，实际上就失去制约地方的一个手段。地方政府为了自身利益，可以为所欲为。这就是不少研究者担心的土皇帝现象。
　　3，启动新的权力制约机制
　　在联邦制结构中，另一种权力制约机制会启动，即公民权对政府的制约。公民权是个有趣的东西。一方面，像太阳是光的源泉一样，公民权是所有政府权力的源泉；另一方面，像猫是所有耗子的天敌一样，公民权是所有政府的天敌。只要政府滥用权力，公民就会成为政府的天敌。在中央集权制下，中央将公民看成唯一的政治对手，所以，不让这种权力制约机制启动。
　　在联邦制下，由于主权在联邦政府和地方政府之间分享，无论联邦政府或地方政府都需要启动公民权来制约对方。如果联邦政府滥用权力，公民就是地方政府的同盟军；如果地方政府滥用权力，公民便是联邦政府的同盟军。地方政府实行地方保护主义，直接损害的便是作为消费者的公民利益，公民会起来反对地方政府对权力的滥用。地方政府不让本地公民用货币购买价廉物美的商品，公民在选举时便不会用选票“购买”这种质次价高的政府，而联邦政府也不会干预公民对政府的“购买”行为。这就是为什么在当今世界的联邦制国家里，很少发生地方保护主义现象的一个原因。
　　不仅政府的干预之手在联邦制下很难伸出来，掠夺之手也会受到约束。如果联邦政府提高自己财政的边际留成比例，地方不会轻易地将联邦的掠夺转嫁给本地，而会代表本地选民与联邦政府协商，力求达成一项双方都能接受的协议。因此，在联邦制下，公民像防贼一样，防着政府的“三只手”，即便是扶助之手，也不能让它乱伸，政府帮倒忙的事还少吗？
　　2001年6月