加快建立社会主义公共服务体制（18条建议）

　　近年来，我院一直把建立公共服务体制作为重点研究课题。2006年7月，在我院主办的“中国：公共服务体制建设与政府转型”国际研讨会上，中外专家就“加快建立社会主义公共服务体制”进行了深入的探讨，并形成广泛的共识。我们认为：与过去的28年不同，当前我国的社会矛盾发生了深刻的变化。适应这个变化，以满足全社会成员的基本公共需求为目标，在完善社会主义市场经济体制的同时，加快建立社会主义公共服务体制，是协调改革进程中各种利益关系的根本举措，是落实科学发展观、建设和谐社会的重要体制保障。
　　一、在全社会公共需求全面快速增长的特定背景下，加快建立社会主义公共服务体制既有现实性，又有迫切性
　　我国正处在从初步小康向全面小康社会过渡、从生存型社会向发展型社会转变的关键时期。在这个过程中，以人的全面发展为目标，必须关注和满足社会成员的基本公共需求。现实情况表明，广大社会成员公共需求呈全面快速增长的趋势。因此，尽快建立社会主义公共服务体制，提供有效的公共产品和公共服务，是新阶段解决社会矛盾的内在要求。
　　1。当前，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾，这对建立社会主义公共服务体制提出了越来越迫切的现实要求。伴随着经济的持续快速增长，我国社会也在加速转型。显著的标志就是广大社会成员的公共需求全面、快速增长：一是公共需求以超常的速度增长。近几年我国城镇居民的总需求中，个人公共需求年均提高的比重，相当于过去5年的总体增幅，并且近两年的增幅更大；二是公共需求主体快速扩大，广大农民和城镇中低收入者逐步成为公共需求的主体；三是公共需求的结构变化迅速，除了义务教育和公共医疗，对公共安全、环境保护以及利益表达的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。
　　面对城乡居民全面快速增长的公共需求，我国公共产品供给远不能适应这个变化趋势。以财政支出结构为例，近年来财政支出增长速度很快，基本保持在每年15左右。但科教文卫等方面支出占财政总支出的比例，从1992年至2003年却基本没有增长。总的来说，由于政府转型的滞后，各级政府对强化公共服务职能缺乏深刻的理解和紧迫感，公共产品供给的体制机制尚没有建立起来，这使得政府的公共服务功能相对薄弱。在这个特定背景下，加快社会主义公共服务体制建设和推进政府转型的实际进程，对于贯彻落实科学发展观、建设和谐社会尤为重要和迫切。
　　2。适应收入分配体制改革的客观要求，充分估计公共服务在缓解收入分配差距中的重要作用。当前我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一，广大社会成员对缓解收入差距、实施再分配的公共需求比以往任何时期都强烈。在经济社会转型的过程中，收入分配差距的扩大有其客观必然性。从现实情况出发，应当及时控制并有效缓解收入差距扩大的趋势。
　　客观地分析，要有效地缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距持续扩大的重要原因之一。相关的研究表明，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素占20左右。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入方面，更反映在城乡居民享受基本公共产品方面的差距。2004年，我国名义城乡收入之比为3。2：1，若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入之比为5～6：1。按照这个分析，公共服务在城乡实际收入差距中的影响高达30～40。面对这种名义与实际的城乡差距，应当充分认识到，缩小城乡差距不是缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民在基本公共服务方面的过大差距，并通过公共服务来着重提高农村人口素质。因此，“十一五”时期，各级政府要在控制并缓解收入分配差距方面有所作为，现实的途径在于加快建立社会主义公共服务体制，以为全体社会成员提供基本的公共产品和实现公共服务的均等化。
　　3。我国正处在社会转型的关键时期，相当多的社会矛盾和问题都在不同程度上与公共服务短缺相关联。为此，应当充分估计建立社会主义公共服务体制对化解社会矛盾和建立和谐社会的重大作用。随着社会主义市场经济体制的初步形成和不同利益主体的出现，合理的、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员、特别是困难群体的公共需求。比如，劳资关系在一定程度上失衡的深层次原因是劳动者缺乏基本的利益诉求表达机制。当前失地农民问题成为农村社会中一个突出矛盾，其中关键的问题在于农民土地权益得不到有效的保护。在农村基本公共产品没有保障的情况下，失地农民的生产与生活均受到严重影响，从而引发了诸多矛盾。在这种情况下，加快建立社会主义公共服务体制将成为有效协调劳资关系、化解农村社会矛盾的一项基础性工程。
　　4。我国正处在经济增长方式转变的关键时期，应当充分估计公共服务对提高消费率，促进国民经济健康发展的重要作用。在市场经济条件下，经济增长的主要驱动力来自于消费。但这些年我国的消费率持续走低，2005年已经降到52。1，这使内需明显不足，并逐渐构成对经济健康发展的潜在威胁。消费率下降的重要原因之一在于公共服务供给不到位，由此导致城乡居民消费预期不稳，消费倾向下降。由于教育、医疗、社会保障等基本公共服务的价格上涨速度远远超过人均收入的增长速度，城乡居民不得不把可支配收入中很大的一部分用于预防性储蓄，收缩了即期消费，由此导致内需不足。“十一五”时期，如果我们能够因势利导地扩大对城乡居民的公共产品供给，改变基本公共服务供给中某些不合理的付费机制，就可以在启动国内市场，尤其是农村大市场方面有所突破。就可以有效地改变我国当前投资、消费严重失衡的局面，逐步实现经济增长由投资主导向消费主导的转变，使我国宏观经济建立在良性增长的基础上。
　　二、站在改革的历史新起点，把建立社会主义公共服务体制作为改革攻坚的基本目标之一
　　改革开放28年来，我国通过初步建立社会主义市场经济体制基本解决了私人产品供给的问题，实现了初步小康的发展目标。在这样一个新的历史起点上，我们面临着全社会公共需求全面快速增长的严峻挑战。由此，加快建立社会主义公共服务体制，已经成为我国新时期改革攻坚的基本目标之一。
　　5。从社会矛盾变化的现实背景出发，必须通过改革进一步完善社会主义市场经济体制和加快建立社会主义公共服务体制。改革开放初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。经过28年的改革开放，社会矛盾已经发生了深刻变化，当前我国社会正面临日益突出的两大的矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。要解决第一个矛盾，必须继续坚持市场化改革，进一步完善社会主义市场经济体制；要解决第二个矛盾，其根本途径是加快建立社会主义公共服务体制。
　　6。从体制机制入手，解决全社会公共产品短缺的问题。从改革实践看，公共服务短缺的问题不仅是总量不足、结构失衡等问题，其根源在于体制机制不健全：一是公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化；二是没有形成公共服务可持续的财政支持体制，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不会随着经济增长而同步增长；三是城乡二元分割的公共服务制度安排，进一步拉大了城乡差距；四是尚未形成公共服务的多元社会参与机制和有效的监管机制。“十一五”时期，要切实地解决公共产品严重短缺的矛盾，应当从这些方面加快改革步伐，逐步构建与我国国情适应的社会主义公共服务体制。
　　7。全面、准确地把握社会主义公共服务体制的基本内涵。社会主义公共服务体制是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。建立社会主义公共服务体制，就是要通过党和政府的力量实现公共资源的优化配置，使公共政策能够有效地克服市场经济的某些缺陷。现实情况越来越充分地表明，改革不仅需要解决好私人产品供给的体制机制问题，还需要解决好公共产品供给的体制机制问题。28年的改革实践证明，市场经济可以在私人产品领域很好地发挥作用，但在公共产品领域中往往会出现“市场失灵”。“公共服务市场化”不仅难以解决公共产品短缺的问题，还会由此引发一系列的社会矛盾和社会问题。为此，建立社会主义公共服务体制，能够妥善地协调市场经济条件下的利益关系，使政府能够迅速回应利益主体多元化带来的挑战，为提高公共治理水平和党的执政能力提供制度保障。
　　8。社会主义公共服务体制与社会主义市场经济体制都是中国特色社会主义的重要组成部分，二者相互补充，相互促进。无论是进一步完善社会主义市场经济体制还是加快建立社会主义公共服务体制，都是建设有中国特色社会主义的基本内容。作为一个发展中的大国，我们不仅要通过进一步深化市场化改革做大“蛋糕”，还需要通过建立社会主义公共服务体制分好“蛋糕”。必须看到，完善社会主义市场经济体制是建立社会主义公共服务体制的基本前提，建立社会主义公共服务体制可以使市场化改革获得更为广泛的社会支持。二者相互关联，相互促进。因此，“十一五”时期，应将建立社会主义公共服务体制作为改革的基本目标之一，纳入到改革攻坚的总体框架内。
　　9。站在改革的历史新起点上，要加大改革的供给，在完善社会主义市场经济体制过程中加快建立社会主义公共服务体制。当前，我国仍处于改革攻坚阶段。一方面，市场化改革推进相当艰难，改革进入“啃硬骨头”的阶段；另一方面，面对新阶段出现的种种新问题、新矛盾，老百姓对改革的期望相当大，寄希望于政府能够采取更为有力的措施来确保社会的公平和正义，解决困难群体和改革中的利益受损等问题。在加快推进市场化改革的同时，还应当清醒地看到，许多新的社会矛盾和问题很难在市场化改革的框架内得到全面、有效地解决。因此，为了应对经济社会转型带来的种种挑战，我们还必须从现实的社会矛盾出发，一方面要加大改革力度，另一方面应及时确立改革攻坚的新目标。
　　三、以解决基本而有保障的公共产品为重点，确立“十一五”时期社会主义公共服务体制建设的主要任务
　　我国仍是一个发展中的大国，发展仍然是主要矛盾。从这样一个基本国情出发，要把为全社会成员提供基本而有保障的公共产品作为建立社会主义公共服务体制的基本任务。
　　10。把“提供基本而有保障的公共产品”作为社会主义公共服务体制建设的基本任务。国际经验表明，公共产品供给不足会造成各种社会问题，而供给过度又会降低经济运行效率。从我国情况看，政府不可能包揽各类公共产品，也不可能搞过高的福利。因此，未来一个时期需要尽快解决好与城乡居民利益直接相关、广大群众要求强烈的基本公共产品的供给。为此，“十一五”时期公共服务体制建设可以从如下几个方面入手：一是强化政府促进就业的公共服务职能，尽快建立多层次、多渠道的就业服务体系；二是要通过对医疗制度的重新设计，使每个人都能享受基本的公共卫生和医疗服务；三是把义务教育纳入到财政保障范畴内，尽快实现城乡义务教育的全部免费；四是按照“低水平、广覆盖”的原则，努力将所有的社会成员纳入社会保障体系；五是应继续加大力度，从制度上切实解决关系到群众生命的生产、卫生、食品等公共安全方面的问题；六是高度重视环境问题，缓解生态环境不断恶化的趋势。
　　11。尽快为困难群体提供基本而有保障的公共产品，实施新的反贫困治理战略。当前，困难群体的不断增多和利益的绝对受损，已成为一个客观现实，并成为影响社会公平、公正的焦点问题之一。应当看到，困难群体的产生，重要原因在于他们无法享受基本的公共服务，由此难以摆脱绝对贫困的状态。因此，“十一五”时期，要尽快把困难群体纳入到公共服务体制保障范围内，通过提供基本而有保障的公共产品，确保其基本的生存权和发展权。
　　在全国范围内建立最低救济制度。从全国总的情况看，建立最低救济制度的条件已基本具备。为此，建议“十一五”时期，在鼓励地区试点的基础上，尽快制定全国统一的社会救济制度并推广实施。
　　把困难群体纳入社会保障体制。
　　在通过最低救济制度解决困难群体最紧迫问题的同时，也要通过社会保障解决其长远的生存与发展问题。当前社会保障账户亏空严重，基本上无法承担这项功能。因此，建议加快国有资产经营体制改革进程，变现部分经营性国有资产，弥补国家对城市老职工的社会保障欠账，同时为农村困难群体的社会保障创造基本的条件。
　　把困难群体纳入到基本住房保障体制。对于城市困难群体来说，住房问题日益成为他们的一大负担。近年来，城市住房价格不断上涨，超出了普通居民的承受能力，也是导致困难群体不断增多的重要原因之一。因此，“十一五”时期，要加快建立基本的住房保障体制，尽快解决城市困难群体的住房问题。
　　12。“十一五”时期建立社会主义公共服务体制宜选择农村为突破口。我国的市场化改革最初是从农村突破的。建设社会主义公共服务体制从哪里突破？综合各种因素分析，我们认为还是从农村突破为好：第一，农村公共产品供给的短缺程度比城镇更为突出，广大农民对基本公共产品供给的要求更为紧迫和强烈；第二，当前我国已进入到“以工哺农，以城带乡”的阶段，初步具备了建立农村公共服务体制的财力条件；第三，在农村建立公共服务体制的成本低，社会效益明显。例如，以农村比较完善的计生系统为主要平台，能够加快建立农村公共服务体系。
　　13。把建立农村公共服务体制作为新农村建设的重要任务。从广大农民的现实需求出发，今后几年国家对新农村建设资源配置的重点应当放到农村基本公共产品的供给方面。要加大政府对农村公共服务和社会事业发展的投入，为缩小城乡差距、破解“三农”问题提供有效途径。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。当前，农业税已经取消，乡镇政府正处于转型期。从农村基层政权的实际出发，应当把引导乡镇机构转向提供农村公共服务，推动建立农村公共服务体制，作为乡镇机构改革的主要目标。
　　14。按照构建公共服务体系的要求，统筹设计和安排事业单位改革。事业单位是我国公共服务的主要承担者。我国自20世纪80年代以来就开始了事业单位改革，但由于历史的局限性，对公共产品供给基本规律的认识还不清楚，总的来说成效不大。事业机构改革，需要适应我国的基本国情和市场化改革进程的需求。在公共服务体系方案设计没有出台前，事业机构改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为手段，从而难以达到建立完善公共服务体系的目标。“十一五”时期，如果我们把事业机构改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计、安排，这项改革就有可能取得历史性突破。
　　四、以推进政府转型为重点，加快建立社会主义公共服务体制
　　从改革实践看，我国公共服务领域存在的问题根源在于政府转型的滞后，由此造成了政府公共服务职能的缺位。总体上说，我国的经济体制仍然具有政府主导型经济增长方式的某些特点，政府在推动经济增长中扮演了重要角色。但与此同时，由于长期忽视社会发展，基本公共产品的供给严重短缺。因此，建立社会主义公共服务体制重在强化政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用。
　　15。改革攻坚阶段，政府行政管理体制改革既要体现社会主义市场经济体制的要求，又要体现社会主义公共服务体制的要求。随着社会矛盾变化和改革攻坚两大基本目标的确立，政府行政管理体制改革的重点将发生改变。新阶段的政府行政管理体制改革不是简单的机构调整、精简人员和提高行政效率，其主要目标是实现政府转型。“十一五”时期，为有效地解决社会日益突出的两大矛盾，政府要扮演好两大角色：一是继续推进市场化改革，实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变；二是强化政府在公共服务中的主体地位，加快建设公共服务型政府。
　　16。“十一五”时期应当尽快建立科学的中央、地方公共服务分工体制，在此基础上加快建立公共财政体制。1993年的分税制改革以来，我国中央、地方关系基本上是按照现代市场经济的要求进行调整，在一定程度上忽视了公共服务供给的有效性。下一步的中央、地方关系还应当按照构建社会主义公共服务体制的基本要求做进一步的调整。按照公共产品公益性涉及的范围，中央政府原则上应当主要负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给，以城乡和区域公共服务均等化为重点，强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内公共产品的供给，应当重点关注各自辖区内居民的实际需求，强化公共产品供给效率。
　　我国现行的财政框架设计主要是以经济上的分权为主，在大的格局上已经朝着有利于中央宏观调控上迈出了关键的一步。中央适当集中财力是必要的，也是符合市场经济的基本规律的。在这种情况下，不宜简单地强调过去计划经济时代的财权、事权对称。下一步要以提供基本公共产品为重点完善公共财政体制，关键的问题是尽快完善转移支付制度，使各级政府的财权与公共服务职责相对称、财力与公共服务的支出相对称。与此同时，把新增财政收入主要用于公共服务上，实现由经济建设型财政向公共财政的转型。
　　17。“十一五”时期，应当尽快建立以公共服务为导向的干部人事制度。近几年的宏观调控表明，我国一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的现象并未完全改观。以招商引资和经营城市为目标，“项目市长”、“项目县长”等现象相当普遍。这些现象反映出的深层次原因在于干部人事制度很难适应公共服务体制建设的需要。一方面，我国的干部考核体系中，经济建设等指标比重较大，某些时候GDP指标甚至对干部的升迁“一票否决”；另一方面，干部业绩考核中很难反映老百姓的声音。因此，“十一五”时期应当加快改革现行的干部人事制度，把公共服务指标纳入干部考核体系中，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。
　　18。加快建立社会主义公共服务体制，必须加强改革协调和营造有利于全面推进改革的氛围。当前，随着社会矛盾的深刻变化，我国改革正处于一个历史新起点上。无论是完善社会主义市场经济体制，还是建立社会主义公共服务体制，都将涉及到方方面面的利益调整，使得新阶段的改革更具深刻性和复杂性。从改革的主要任务来看，中央与地方关系的调整、各级政府职能的实质性转变、事业单位改革等任务相当迫切，相当艰巨。为此，需要建立中央层面高层次、有权威的改革协调机构，统筹规划和统一指导改革，以此来营造全面推进改革的氛围，实现新阶段改革的实质性突破。（迟福林、方栓喜、匡贤明、夏锋、何冬妮）