浦兴祖：民主发展的重点究竟是什么

　　继续推进中国民主政治的发展，当取何种发展路径？这已成为近来理论界所关注的一个热点。其中，主要涉及到以什么为整个民主政治发展的重点、突破口的问题。
　　当今中国的民主政治，在笔者看来，主要可以归纳为三大民主：一是由人大制度展开的、事关行使国家权力的“人大民主”；二是执政党的“党内民主”；三是以政协、多党合作以及基层群众自治等为主要内容的、非行使国家权力的“社会民主”。人大民主和社会民主也可合称为“人民民主”。三大民主分属于国家、执政党、社会三个不同的层面，无不具有重要价值。
　　三者中何者为重点？在什么意义上称其为重点？不少学者提出以党内民主为中国民主政治发展的重点，也有学者主张以村（居）民自治为发展重点。我则倾向于以人大民主作为中国民主政治发展中的重点。但这里说的重点只是相对意义上的。实际上，三大民主互有区别，无法相互替代；又紧密相关，难以截然分割。因此，从总体上讲，我又主张三大民主同时推进、互相促进，以构成整个中国民主政治的全面协调发展，而不宜过于厚此薄彼，过分强调轻重先后。在此前提下，适度突出重点，以重点带动全面，则是可取之道。
　　人们通常不以党内民主或社会民主作为主要依据，去衡量民主程度的高低
　　从理论上讲，“民主”或“民主政治”，首要的是指国家权力意义上的“人民的权力”、“多数人的权力”。在最早使用“民主”概念的古希腊，直至现代，将“民主”或“民主政治”的基本属性归结为“一种国家形式，一种国家形态”，依然是具有普遍代表性的观点。正因为如此，在世界范围内，人们衡量一个国家的民主程度，总是先关注其国家权力，例如，国家权力的执掌者是否经民主选举产生？国家权力的结构是否符合民主原则？国家权力的运作是否遵循民主程序？国家权力的过程是否受到民主监控？等等。总之，有关国家权力的民主，在很大程度上是一个国家民主政治的集中表现、典型形态、首要标志。很难想象，人们会以党内民主或社会民主作为主要依据，去衡量一个国家民主程度的高低。
　　如若可以认定民主政治首先是有关国家权力的民主，那么，在当今中国的三大民主中，唯有人大民主才是行使国家权力的，是典型的有关国家权力的民主，是首要的民主。其实，人大制度被视为“中国的根本政治制度”，其原因也在于它是中国人民通过人大行使国家权力的（民主）政治制度，是最重要的民主政治制度。我们将“首要的民主”，将“最重要的民主政治制度”作为中国民主政治的重点，应该说是抓住了主要矛盾，在理论上是站得住的。
　　人大民主已经开始发挥一些实质性功能，将其作为中国民主政治发展的重点，不仅是合理的，而且是有基础的
　　从现实看，转型与发展中的当今中国，各种利益诉求，需要经过整合，上升为公共政策；大量异常复杂的新问题、新难题，需要通过公共政策的制定及实施，予以应对。由于人大是中国唯一经过普选获得人民权力委托的民意机关、立法机关、国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能。同时，事关全国性或地区性的政治、经济、文化、社会发展等重大问题，唯有经人大行使立法权、决定权，才可作出具有国家意志性质的决策。尽管执政党在重大公共政策的制定过程中发挥着实质性作用，然而，从决策程序看，执政党各级组织所提出的重要决策主张，都得通过适当途径，提请人大，经人大审议表决通过后，方可成为国家意志，方能由政府等机关予以推行。人大所发挥的这种“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国，显然至关重要。何况，人大在代表民意，创制、调整或完善重大决策方面也已经开始发挥一些实质性功能。当然，还远不够，亟需加强。
　　转型与发展中的当今中国，权力监控是一大薄弱环节，已引起举国上下的高度关注。按宪法规定与制度设计，人大是代表人民监督政府等的权力的最高权威性机关。现实急切地呼唤着人大监督。人大在监督方面也确实有了一些新的进展。例如，近年来全国人大对审计的监督力度增强，一些地方人大依法行使否决权、质询权、罢免权、特别问题调查权等，开始比较认真地监督“一府两院”，取得了一些实效，也产生了不小的社会影响。但是，人大监督仍多有不足，亟待加强。
　　现实表明，人大民主已经发挥了一些功效，积累了不少经验，将其作为中国民主政治发展的重点，不仅是合理的，而且是有基础的。同时，为了让人大民主更好地回应现实向它发出的急切呼唤，真正成为事实上的“首要民主”、“最重要的民主”，将其作为中国民主政治发展的重点，也是必要的、恰当的。
　　不能认为，强调党内民主，就意味着要以党内民主取代人大民主的重点地位
　　关于“党内民主重点论”，它有两条主要依据：“党是中国民主政治的领导者”以及“党内民主可以带动人民民主”。应该说，这两点本身完全正确。问题是，我们党自十一届三中全会以来，每每强调“发展社会主义民主政治”，总是将“坚持与完善人大制度”放在首位。首位通常就是重点。党必将会更加重视对作为中国民主政治重点的人大民主的领导。当然，党也很早就提出党内民主的问题，特别在十六大报告中更是给以充分论述。这表明：党已经越来越意识到，在发展人大民主这一“首要民主”之同时，也必须发展好党内民主。如若领导者自身的民主不跟进，就难以更有力更有效地领导好发展好人大民主这一“首要民主”。但不能因此理解为，领导者强调自身的党内民主，就意味着要以党内民主取代人大民主的重点地位。因为无论如何，唯有人大民主才是行使国家权力的民主，是中国首要的民主。首要的民主理所当然是我们发展整个民主政治的重点所在。
　　至于“党内民主可以带动人民民主”，也未必就意味着党内民主应该作为重点，未必就意味着在重点保证党内民主发展的同时去带动人民民主（含人大民主）。我们完全可以作这样的理解：党内民主因为属于领导者自身的民主，具有明显的示范效应。正是在这个意义上，其虽非重点，但也完全可以带动（推进、促进）人民民主。同时，也应当看到问题的另一面。在制度建设与实际运行的某些方面，党所领导的人大民主已经走在了党内民主的前头（这也许就是近年来强调党内民主的一个原因）。可见，作为重点发展的人大民主也可以带动（推进、促进）党内民主，尽管人大民主自身也有待进一步完善。如果要从“谁带动谁”的角度来确定民主政治的重点，那么，或许三大民主都可以成为重点，因为从一定意义讲，它们之间都可以互相带动、互相促进。然而，都成为重点，也就没有重点了。因此，“党内民主带动人民民主”这一点很难作为“党内民主重点论”的依据。
　　草根民主虽然是民主政治的基础，但也不宜作为整个中国民主政治的重点
　　关于“村（居）民自治重点论”，其主要依据是：村（居）民自治作为草根民主，是整个民主政治的基础。关于基础的定位自然是正确的。笔者也认为，既然民主政治是人民的权力，是人民当家作主，那么，没有广大人民的参与、关心与支持，民主就无从谈起。村（居）民自治作为草根民主，其最可贵的价值就在于广大人民群众通过这一民主“培训班”，在民主实践中可以日益增强参与、关心与支持民主政治的意识、习惯与才能。这就为整个民主政治（包括人大民主在内）提供了坚实的基础。问题是，草根民主这个基础（连同社会民主的其他形态）本身，毕竟不是行使国家权力的民主。在这一意义上，它们毕竟不是中国“首要的民主”、“最重要的民主”。从而不宜作为整个中国民主政治的重点。
　　草根民主的发展必然会自下而上影响（带动、推进、促进）人大民主。但这同样不能作为它是重点的依据。何况，作为重点发展的人大民主也可以影响（带动、推进、促进）草根民主的发展。比如，高层人大为村（居）民自治立法，乡镇人大保障这些法律（法规）的落实，并可监督与促使乡镇政府正确指导、支持，而不是错误地干预草根民主。
　　因此，我不赞成将党内民主或村（居）民自治作为中国民主政治发展中的重点，而倾向于以人大民主为重点。但这是以强调三大民主同推进为前提的。所谓重点，或曰适度突出重点，只是意味着在发展的力度与速度等方面给予适当的优先。三大民主中的党内民主与社会民主也都应当努力推进。总之，继续推进中国民主政治的发展可取“人大民主为重点，三大民主同推进”的路径。
　　（作者为复旦大学公共管理学院教授，京报网）