刘山鹰：监督出门钳制三军《监督法》给我们带来什么？

　　8月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，并将于2007年1月1日正式施行。
　　由于“富士康事件”等新闻热点吸引了公众的注意力，人们对于《监督法》的出台并未给予太多的关注。如果仔细看《监督法》，则可发现中国的民主政治正在向更为实际的方向推进，各级人大常委会将成为民主政治极为重要的活动场所和推动力。
　　其一，它体现了兼容“中国特色”与民主政治的努力。民主政治是大势所趋。市场经济的发展一方面导致利益的多元化及其相互竞争，另一方面则导致这种竞争向政治领域延伸，不同利益群体参与政治的积极性不可避免呈现高涨的态势。从总体上看，中国的民主政治具备了初始的动力条件。不过，世界各国民主政治发展的进程也显示，民主政治的发展期，也是社会动荡多发期。由于政治参与热情突然之间的过度释放，“参与爆炸”，各政治利益群体无法达成政治共识，社会陷入迷茫和混乱；政治枭雄趁机而起，你来我往，恶始恶终，让人徒生“悔不当初”之叹。
　　如何在发展民主政治的同时，又维护社会的稳定和秩序，实在是一个高难度的政治命题。所以，以“中国特色”保持稳定，以民主政治展拓未来，就成为中国政治发展方向性选择中的优先考量。在中国既有政治体制中，既能体现中国特色，又能体现民主政治的机构，是人民代表大会。以人民代表大会承载“中国特色”和民主政治的双重任务，必须赋予它明确、足够的权力和职责。《监督法》的出台就是一次明确的授权行为，它赋予各级人大常委会以监督“一府两院”明确具体的职权。
　　其二，《监督法》体现了如何合理调整中央地方关系的努力。仅仅把《监督法》理解成加强人大常委会对于同级“一府两院”的横向监督，在对其政治功用的考虑上似有不足。现在的中央地方关系面临一个现实问题，是居高不下的信访量和反映出来的大量社会矛盾。信访的实质是人民群众的不满，有多少信访量就有多少人民群众的不满。《信访条例》出台后，虽然情况有所缓解，但没有从根本上解决问题，矛盾仍在。造成群众大量信访的原因，很大程度上在于地方“一府两院”的不作为和乱作为。由于信访问题难以在当地解决，信访群众只能纷纷进京，在客观上形成“地方欠帐、中央买单”的局面，给中央政府造成很大的压力。
　　平心而论，如果法律和中央政策能够在地方得到很好的执行和贯彻，怎么会有那么多的上访呢？但是，如果把出现问题的原因仅仅归结于地方“一府两院”，又有欠公平怎么能够指望地方“一府两院”在没有切实监督的情况下，会只做好事不作坏事呢？
　　事实上，地方“一府两院”不缺监督，缺的是制度化的民主监督。只有制度化的民主监督得以切实运行，“一府两院”的权力得到就地监督，中央才能从总是“买单”的尴尬处境中解脱出来。《监督法》在一定意义上是中央监督权力的下放。以往，对于地方政府的刚性监督权力在中央手中。随着地方政府管理事务范围的扩大，中央直接监督约束地方政府，越来越力不从心。因为这样的监督天然存在不足，以一当十、当百，甚至当千，信息不对称，鞭长莫及，摁下葫芦起了瓢，客观上形成了地方对于中央的车轮战。所以，利用现有的制度架构，充分挖掘人民代表大会这个根本政治制度的潜力，以各级人大常委会监督地方“一府两院”，就成为必然的选择。
　　从《监督法》的通过，可以看出：
　　其一，充分发挥各级人大常委会的作用将成为“加强和改善党的领导”的基本制度平台，各级人大常委会将成为实现“党的领导、人民群众当家作主和依法治国的有机统一”的重要载体，常委会将从人们心目中的政治“二线”走向政治“一线”。十六大提出，中国的民主政治要坚持“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”，此次《监督法》出台，可视为将上述三者统一贯彻实施的一次具体探索。联系各级党委减少副书记的职数，地方党委书记兼任人大主任成为普遍性的安排，可以发现，执政党越来越重视“议会政治”，越来越重视通过发挥人大常委会的作用来实施执政党的影响力，各级党委将会更多地学习如何通过人大常委会这个权力机构依据《监督法》等法律文件，实施对于“一府两院”的监督和领导。
　　其二，各级人大常委会成员专业化、年轻化的趋势将越来越明显。《监督法》赋予各级人大常委会巨大的权力，这必然对提高人大常委会成员的专业化素质提出了高要求，专职常委制可能在省级、副省级人大常委会进行推广，否则难以实现对于“一府两院”的监督，难以实现《监督法》的立法意图。同时，联系刚出台的的党政干部任期制的规定，各级党政干部从“一线”退居人大“二线”的可能性大大减少，各级人大常委会的年轻化是大势所趋。
　　其三，《监督法》让有关违宪审查主体的争议基本结束。此前，关于违宪审查的主体究竟应该是全国人大常委会还是最高法院，在学术上存在不同意见。《监督法》出台，无疑是进一步明确和强化了全国人大常委会的地位和作用，更加具体地规定了人大常委会与“一府两院”的关系。《监督法》还明确规定全国人大有权提出议案，要求最高法院或检察院对其司法解释予以修改、废止，甚至全国人大常委会可以作出法律解释的议案。这些规定弥补了《立法法》的空缺。此后，“两高”在作出司法解释时，不得不考虑全国人大常委会是否会提出不同的意见。从《监督法》的具体规定看，关于违宪审查主体的争议在事实上基本结束，由最高法院来行使违宪审查权力的意见没有被接受。
　　《监督法》的出台，是涉及政治体制、国家权力配置和运行的大事，要把大事做好，需要一些具体细节的衔接，仅举两例说明。
　　其一，非常委的人大代表该如何更好的发挥监督作用。现在出台的是《人大常委会监督法》，而不是《人大监督法》，也就是说，《监督法》授予的权力主要是给各级人大常委会的，而不是给各级人民代表大会的。除了各级人大开会期间以外，非常委的人大代表很难发挥切实的作用；而从法理上讲，各级人大常委会又必须向同级人民代表大会负责，受其监督。所以，要把好事办好，需要有关的实施条例进行细化。比如，多少人大代表联名提出的问题，同级人大常委会必须受理并作出决定。如果没有这些规定，那各级人大常委会就会成为超越于同级人民代表大会的机构，民主性会打折扣。
　　其二，委员长会议和主任会议应该有明确的议事程序和规则。《监督法》中规定的提出质询案、组织特定问题调查委员会、提出撤职案等，或需要委员长会议或主任会议转交，或需要其提出，或需要其审议，可见其在《监督法》中的地位非常关键。这就需要委员长会议或主任会议有清晰明确的议事规则和程序，或投票或协商，或需要公开或不必公开，不同意见是否记录在案等等。这样的规定更具体、更具有操作性，才使各级人大常委会对于“一府两院”的监督更清晰，也更让人信服。