丁元竹江汛清：创新社会管理理念与完善社会资源管理体制

　　解决社会公共服务发展滞后，总量供应不足，公共投入短缺，分配不平衡，今后一个时期，必须加快更新社会管理观念，加强和完善政府社会管理职能，提高政府提供公共服务和社会管理的能力。
　　（一）社会管理观念更新
　　1完善公共财政体制框架
　　公共服务型政府和公共财政密不可分，因为公共财政支出结构反映着政府职能结构的变化。满足社会公共需求是公共财政的首要目标和工作核心。一般说来，建立公共财政就是为了满足全社会对公共服务的需求，并在此基础上建立起政府的治理制度安排。公共财政具有公共性和非市场营利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来实现，主要包括：经费预算和公共投资预算。从某种意义上说，公共财政是市场经济发展的必然结果。
　　当前，在我国完善社会主义市场经济体制的过程中，政府还存在着一定程度的越位与缺位现象。公共财政的提出明确了财政支出必须以公共支出为目标。公共支出必须保证国家机构正常运行，对各类社会事业提供必要的财力支持，为各类公共服务提供必要的资金支持；对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。我国目前公共财政支出结构中还带有明显的“建设财政”的特点，公共财政支出被大量用于那些本该由市场发挥作用的领域，政府公共财政支出中经济建设支出过高，用于社会性公共服务的支出偏低。因此，必须加大我国公共财政支出中的社会公共服务的比重。
　　2从传统社会管理到公共管理
　　传统社会管理的特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社会资源。公共管理是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。毫无疑问，政府对社会发展负有主要责任。但是进入公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，社会组织与更大范围的公众参与一起构成公共管理中不可或缺的公共管理主体。因此，政府应该鼓励和引导包括社会组织在内的民间社会的积极参与。
　　3社会发展资源有效配置
　　社会公共服务是政府的重要职能，但并不等于说社会公共服务必须由政府全部包揽。国际经验证明，由政府包揽的社会公共服务容易产生财政危机和社会公共服务效率低下。20世纪后期西方公共服务改革给我们带来的启示是：在公共服务领域必须打破政府垄断，引入竞争机制，发挥政府、市场和非营利组织的作用。新公共管理的核心是提高公共服务的效率，途径是在公共服务领域引入竞争机制和社会组织的参与，开展公共服务项目的绩效评估。为了加强和完善政府公共服务，首先要使社会政策集中在政府关注的公共福利活动；其次，要把社会政策从社会行政传统中释放出来；再次，转向需求的社会合作机制，即政府、企业与社会部门之间需要建立一种合作互动的良性关系，以缓解社会矛盾，适应日益多样化的社会需求。同时，为了提高对于公共资源的有效利用，我们也不妨在社会管理领域引入一定的市场手段。当然，西方在公共管理中引入市场机制也有值得吸取的教训。
　　4社会事业与社会全面发展
　　推进社会事业发展是完善政府社会管理和公共服务职能，统筹经济社会协调发展的重要任务。按我国计划经济时期的理解，“事业”特指没有生产收入，经费由国库支出的社会活动。在计划经济条件下，“事业单位”是受国家机关领导、不从事经营性活动，经费由国家包揽，不进行经济核算，提供非物质产品和服务的社会组织。社会事业是指中央和各级地方政府领导的社会建设和社会服务，与行政部门和企业（包括金融机构）相并列的活动。就更为具体的定义而言，社会事业是指国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务。也就是通常说的科、教、文、卫、体等活动。
　　但是，社会事业远远不能覆盖社会发展所需要的内容。因此，要强化和完善政府公共服务，仅仅依靠发展社会事业是不够的，必须以社会事业为依托，通过公众和企业的积极参与，推动社会的全面发展。同时，要加快事业单位改革，全面推进事业单位及社会事业管理体制改革。改革的目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率，这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于构建社会主义和谐社会更具有重大战略意义。
　　（二）社会发展资源管理体制
　　1社会发展资源资本化和社会化社会发展资源只有资本化和社会化，才能使每个社会成员各尽其所。就目前来看，在物质方面上，社会发展资源应当包括三类，一类是政府的资金投入，主要是公共财政的支出；二是社会对于社会发展的投入，包括社会各界对于社会事业的财物捐赠、时间捐赠和知识捐赠；三是企业对于社会发展所承担的责任。社会发展资源的产出，就是人民生活水平的不断提高、科技教育的持续发展、社会保障的不断完善、社会安定有序等，此外，还包括消除贫困，建立社会安全网。从制度方面上，社会发展资源还包括政府制定的有关社会发展的法律、法规、发展规划、社会设施和服务标准，等等；企业、政府和社会在社会发展领域中形成伙伴战略关系；社会组织的自律与他律，等等。这些制度性投入的产出是社会结构完善，社会公平与公正。整个社会发展资源的产出包括两个方面，即各类公共事业发展水平的提高和社会结构的逐步完善。
　　如前所述，过去相当长一个时期内，我国之所以出现人民群众的公共需求与基本公共服务供给不足，原因有二，一是社会发展资源投入不足，二是社会发展资源配置不合理。前者是一个社会发展资源配置数量问题；后者则是一个体制问题。社会发展资源投入不足一方面是由于对于社会发展的性质认识不清晰，在经济快速发展过程中，没有能够使经济发展成果及时转化为社会发展资源，另一方面，由于缺乏对社会发展资源的全面认识，没有建立起有效动员社会发展资源的机制；社会发展资源配置不合理则是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。我国人口众多，人均经济发展水平不高，社会发展资源相对不足，这是我国社会发展资源投入和配置中的根本问题。但是，我国现有社会发展问题又不完全是资源不足造成的，有一些是由于资源的配置或认识不到位造成的。从国际比较角度来看，根据世界卫生组织对2000年全球191个成员国的卫生总体绩效的排序，我国被排在第144位，慈善捐赠占国民生产总值的0。045（美国占6以上），从事社会服务的非营利组织的拥有量不及发展中国平均水平的15，我国志愿服务参与率按目前4000万人计算，为3，美国为44。
　　2分配体制改革
　　社会发展资源基本来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立和完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。
　　第一层次分配以市场分配、劳动所取得报酬为主，目的是提高效率。未来一个时期，随着分配制度改革的深化，资本、技术、管理等要素将更广泛和大量地进入分配领域，一方面会更加调动劳动者参与经济发展的积极性，另一方面我国居民收入分配的差距扩大也会带来新的矛盾和新的问题。采取措施保证改革的公正性，扩大改革的受益面，加快收入分配体制改革应当成为今后一个时期改革重点。
　　第二层次分配是以国家财政税收及其再分配为主。实施国家的社会福利和社会保障，目的是促进社会公平，也就是我们通常所说的建立和完善公共财政。为了完善第二次分配制度，政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出，公共财政的支出内容必须以“公共物品和服务”为标准来界定和规范，加强财政管理，提高财政资金效率，深化财政支出管理体制改革；按照公共财政要求，合理界定财政支出范围，调整和优化支出结构；实行向不发达地区和弱势部门倾斜的转移支付制度。
　　第三层次分配是社会慈善活动。慈善事业就是动员社会力量进行社会救济和从事公益活动，是包括社会保障制度建设在内的社会建设的重要组成部分。慈善具有两层含义，一是爱全人类，这种爱通过个人的善举或通过捐献钱物来促进人类的福利、生活质量；另一个意思是指通过捐赠、提供服务或其它志愿活动来减轻人类的痛苦和灾难，改善人类的生活质量的活动。一方面，慈善在其含义上具有法律意义，但又不仅仅局限于达到免税之目的，另一方面，慈善包含对贫穷、处于困境和劣势状态人群的救济，促进教育科学技术发展，建设公共建筑、纪念建筑物，出版著作，减轻政府负担。如果说第二次分配是第一次分配的补充，即政府弥补市场不足，那么第三次分配则是第二次分配的补充，即社会捐赠弥补政府之不足。“第三次分配”是通过免税等激励机制，以个人自愿为基础，以法律为保障，一方面通过慈善捐赠从物质上和精神上缓解某些群体的困境，从心理上、情感上消除不同社会群体之间的隔阂和对立，另一方面动员社会资源推动公共福利事业，诸如教育、科技、文化、卫生、公共服务，等等，走出单纯依靠政府发展公共服务和公共福利的圈子。
　　完善社会发展资源管理体制，有利于建立一个适合我国国情的社会安全网。包括我国在内的发展中国家的“绿洲”式社会保障制度，仅覆盖占劳动力少数的正规部门职工和公务员。这种社会保障制度与社会保障体制之外社会群体的需求之间有着巨大差距。许多国家不能达到保护承受力差的阶层的目标，相反，使资源向所谓精英集团转移，并引起社会不稳定。因此，建立一个廉价、覆盖面广泛的社会安全网是发展中国家面临的一个重要课题。
　　根据我国目前的经济发展水平，中国社会保障的性质只能是维持在社会平均较低水平上的“基本保障”，但可以以商业保险和社会互助做补充。必须建立以现有社会保障体系为核心，以社区服务等各类非营利组织的社会救助为基础，成本低廉的社会保护体系，充分发挥政府、市场和社会在社会保护中的不同作用，发挥社区服务，非营利部门和志愿者在社会救助和社会互助中作用，并使社区服务、非营利部门和志愿者的社会救助活动成为社会保护的重要组成部分。毫无疑问，在动员各类社会发展资源参与社会公共服务提供过程中，政府导向、政府法律和法规将起到非常关键作用。（学习时报）