迟福林：以强化公共服务为基本目标的政府行政管理体制改革

　　最近两年，中央一再强调，“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。在我国改革进入新的攻坚阶段，如何判断政府行政管理体制改革对于经济社会发展全局的重大影响，如何把握政府行政管理体制改革的特定背景和基本目标，应当是我们着力研究和讨论的重大课题。
　　一、政府行政管理体制改革的现实需求
　　最近一个时期，社会对市场化改革的争论比较多。这场争论，有市场化改革进程中利益关系调整的原因，也有意识形态等多方面的因素。但从社会层面分析，重要原因在于，伴随市场化改革进程的加快，我国在就业、社会保障、教育、医疗、公共安全和环境保护等方面的矛盾和问题全面凸显出来。有人认为，这些方面的矛盾和问题是市场化改革的产物，把责任归之于市场化改革。我认为，这是我们今天讨论政府行政管理体制改革需要关注的一个重要的现实背景。并且，更需要我们对这个问题做出比较符合实际的理性分析。
　　1。当前出现的某些矛盾和问题不能归因于市场化改革。伴随市场化改革的进程，我国出现了基本公共产品供给严重缺失的突出矛盾和问题。有人把这些矛盾和问题的产生同市场化改革划等号。我认为，这是不符合实际的。
　　第一，这些矛盾和问题不是市场化改革本身的问题，而且也不可能通过单纯的市场化改革来解决。市场经济不是万能的，它有自己的作用范围，即在私人产品领域能够发挥积极的作用。但是，寄希望通过市场化改革来解决基本公共产品供给短缺的问题是不可能的。
　　第二，这些矛盾和问题的产生又同市场化改革相联系：一方面，市场化改革推动了我国经济持续快速增长，大多数人在基本解决温饱以后，迫切需要满足基本的公共需求；另一方面，市场经济也有其缺陷，突出表现在公共产品供给方面的失灵。
　　第三，市场的作用与政府的作用相互补充。市场与政府分别在私人产品和公共产品领域发挥作用，两者同等重要，不可相互替代。
　　2。政府转型严重滞后是主要原因。现实生活中基本公共产品供给的缺失和公共服务的不到位，比较充分地反映了政府转型的严重滞后。从总体上说，我国仍然具有政府主导型经济增长方式的某些特点，政府在推动经济增长中扮演了重要角色。但与此同时，由于长期忽视社会发展，使基本公共产品的供给严重短缺。尤其是我国人均GDP超过1000美元以后，全社会进入公共需求全面快速增长的关键时期，基本公共产品供给的矛盾和问题全面凸显。正是在这个特定背景下，中央倡导科学发展观，提出了以政府行政管理体制改革为重点的改革攻坚。实践证明，在市场化改革进程中，如果政府不能有效地发挥作用，就不可避免地会产生某些比较突出的社会矛盾和问题。
　　3。政府行政管理体制改革的基本目标是实现政府转型。当前，我国公共需求全面快速增长与政府公共服务不到位是一个越来越突出的问题。在这个特定背景下，必须大大强化政府的公共服务职能。就是说，在我国初步建立了社会主义市场经济体制框架的情况下，企业已经成为独立的市场主体和经济建设的主要力量，政府不应当、也不需要再继续扮演经济建设主体的角色，而是应当适应整个市场化改革进程的需要，从经济建设型政府转向公共服务型政府，由此为经济的持续快速增长和构建和谐社会提供重要的保障。
　　二、“十一五”时期政府行政管理体制改革的主要任务
　　当前，我国面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。面对第一个突出矛盾，应当以可持续发展为中心，进一步完善市场经济体制；面对第二个突出矛盾，应当按照以人为本的要求，加快建立公共服务体制。由于我国正处于经济体制转轨和经济社会转型的关键时期，要有效地解决基本公共产品供给的矛盾和问题，需要从财政体制、中央与地方关系、公共服务体系等多方面推进改革。从这样一个基本现实出发，“十一五”时期的改革，要在完善社会主义市场经济体制的过程中，加快建立社会主义公共服务体制，以确立政府在公共服务中的主体地位，发挥主导作用，为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品。
　　1。建立中央与地方的公共服务分工体制。目前，我们面临的最直接、最现实的问题，是切实解决老百姓日益强烈的公共服务的基本需求。比如说，前几日发生的齐齐哈尔第二制药厂的假药事件，引起了海内外的广泛关注。这一事件的发生可能有许多原因，有经济社会方面的因素，有医药市场秩序混乱的因素等。但不能不说，与各级政府在市场监管方面的严重缺失相关，而市场监管属于各级政府的重要公共服务职能。目前，应当加快解决中央与地方在公共服务方面的责任划分问题，并由此建立中央对地方严格的公共服务问责制。今天，我们在讨论中央与地方行政层级的时候，不仅应当从一般的行政效率的角度来考虑问题，还应当从眼前最急需的公共服务方面出发来研究问题。
　　2。公共服务体系建设与事业机构改革。在现实情况下，我认为应不急于全面推开事业机构改革。事业机构改革，需要适应我国的基本国情和市场化改革进程的需求。在我国公共服务体系方案设计没有出台前，事业机构改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为目标。若是这样，这个改革难以达到建立完善公共服务体系的新目标。相反，如果能够把事业机构改革置于整个公共服务体制建设框架下统筹设计安排，这项改革就有可能取得历史性成效。
　　3。逐步建立城乡统一的公共服务体系。从我国的情况看，城乡公共服务供给的严重失衡，使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务，并由此导致他们最基本的生存权和发展权得不到保障。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共产品上。就是说，城乡二元的公共服务体制，是城乡差距不断拉大的重要原因。因此，“十一五”时期，应当逐步从体制机制上解决城乡公共服务均等化的问题。
　　4。积极稳妥地发挥社会组织在公共服务中的作用。从总体上说，我国社会组织的发展同经济社会发展的客观需求不相适应，尤其是提供公共服务的作用十分有限，远未能发挥应有的作用。经验证明，社会组织在提供公共服务中有自己的特殊作用，能够在很大程度上克服寻租行为、效率低下的弊端。面对我国全面增长和深刻变化的公共需求，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分社会性和公益性的社会公共服务职能，应该也可以从政府的职能中分离出来，以形成多元社会主体参与提供公共服务的格局。
　　三、应当客观地估计建立公共服务体制的重要作用
　　1。客观地估计强化公共服务职能对政府自身建设和改革的重要作用。从当前的情况看，政府建设和改革需要解决好三个方面的问题：一是我国经济增长方式要实现由政府主导向市场主导的转变；二是建设公共服务型政府，政府不应当继续扮演经济建设主体的角色；三是有效地解决消极腐败的问题。这三个方面的问题都是大问题，都需要采取措施逐一解决。我认为，以强化政府公共服务为切入点，努力建设公共服务型政府，对其他两方面问题的解决都会有明显的带动和促进作用。
　　2。客观地估计建立公共服务体制对缓解贫富差距的重要作用。当前，导致贫富差距扩大的因素比较多，也比较复杂，其中的重要因素是公共服务的不到位和分配的不合理。例如，这些年教育与医疗费用上涨过快，大大高于中低收入家庭可支配收入的增长速度，并成为拉大贫富差距的因素之一。有学者估计，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素约为20。2004年，我国名义城乡收入差距为3。2：1，若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，有学者估计我国城乡的实际收入之比已达5～6倍。按照这个分析，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30～40左右。因此，未来几年在进一步解决腐败问题的同时，要以提供有效的公共服务为重点解决再分配问题，缓解贫富差距，为建设和谐社会提供体制保障。
　　3。客观地估计建立公共服务体制对经济增长的促进作用。目前我国的实际情况是，投资率居高不下，大概高于世界平均水平的20个百分点；消费率持续下降，大概低于世界平均水平的20个百分点。其中原因很多，但公共服务体制的缺失，是难以拉动国内消费的一个重要原因。由于公共医疗、社会保障等方面供给的缺失，使居民在增大储蓄的同时，对储蓄的满意度下降。从这一点来看，加快建立公共服务体制，强化公共服务，有利于扩大国内需求，明显提高消费的比例，促进经济的持续增长。
　　四、“十一五”时期推进政府行政管理体制改革的相关条件
　　1。改革的共识。到目前为止，我国市场化改革的任务远未完成。并且，改革正处于“啃硬骨头”的攻坚阶段。我理解，这一次的政府行政管理体制改革，不是以调整机构、提高行政效率为目标的一般意义上的行政体制改革。它的实质是政府转型，重点是强化公共服务，加快建立公共服务体制。如果把改革攻坚阶段的政府行政管理体制改革等同于前些年的行政管理体制改革，就很难说它是“全面深化改革、提高对外开放水平的关键”。
　　2。改革的目标设置。从我国社会矛盾变化的需求和经济社会发展的大趋势出发，“十一五”时期，要对以强化公共服务为基本目标的政府行政管理体制改革作出总体设计。在这样一个前提下，我们才能够按照特定的目标来分步推进改革并取得成功。
　　3。改革要有强有力的政治支持和有权威的协调机构。以强化公共服务为基本目标的政府行政管理体制改革是一项复杂的系统工程，不仅涉及中央与地方关系的调整、政府职能的实质性转变，还涉及政府部门利益和庞大的事业机构改革。因此，需要建立中央层面高层次、有权威的改革协调机构，统筹规划和统一指导改革。