陈德成：土耳其的多党制半总统制政体

　　内容提要：土耳其目前实行的多党制半总统制政体的形成大致经历了三个阶段：初建时期、曲折发展时期和巩固时期。土耳其现行政体的主要特征是：混合色彩浓厚，世俗化比较彻底，军队地位高、作用大以及极度的复杂性等。
　　关键词：土耳其政治体制多党制半总统制
　　与许多发展中国家不同的是，土耳其目前实行多党制半总统制政体，这种政体是由凯末尔奉行的一党制总统制政体发展起来的。其形成费时近30年，后来又有近20年的发展，并形成了自己的一些特征。
　　一、多党制半总统制的形成
　　从1945年8月起，土耳其发生了向多党制政体的演变，因为当时伊诺努政府批准伊斯坦布尔大资本家努里德米拉组建“民族复兴党”，敲响了一党制的丧钟。土耳其多党制半总统制形成大致经历三个阶段：
　　1。初建时期（1945年8月～1950年5月）
　　1945年8月，除执政的共和人民党外，出现了一个新政党“民族复兴党”。1946年1月7日，又有一个新政党“民主党”问世。1946年7月，大国民议会提前举行4年一次的选举。选举结果，共和人民党获得391席，民主党获得65席，无党派人士赢得5席。这次大选，是土耳其第一次有反对党参加的竞选，因此，对土耳其政体的演变，发生了重大影响。首先，议会中从此有了一个真正由选举而获得议席的反对党；其次，由于两党激烈竞选，激起民众对政治的兴趣和关心，大众参政程度空前提高。
　　1946年7月民主党进入议会后，同执政的共和人民党的角逐随之开始。由共和人民党控制的政府指责民主党从事煽动性活动，民主党也指责政府对其实行镇压。1947年7月12日，伊诺努总统发表对这一问题的看法，指出政府的指责缺乏根据，民主党的抨击言过其实，并认为，在一个多党制的国家里，总统应该是一个无党派的国家元首，并且对于双方政党都负有同样的义务。总统的这一立场有助于多党制在土耳其顺利实行。此后，共和人民党控制的政府的强硬立场逐渐改变，对各项政治活动的限制普遍放松。特别在谢姆塞丁京纳尔塔伊任内阁总理时，完全支持多党制民主化进程。1949年1月23日，在他发表的政策声明中宣布：“我们将以西方民主的法则，作为我们的典范。”（注：伯纳德刘易斯：《现代土耳其的兴起》，商务印书馆1982年版，第324页。）翌日，他又向议会宣称：“我将认真地为建立民主而努力”。（注：前引书《现代土耳其的兴起》，第324页。）
　　1950年5月14日举行了大选，当时合格选民890多万，实际参加投票的为790多万。选举结果，在大国民议会的487个席位中，民主党获得408席，而共和人民党只得69席，民族党1席，无党派人士9席。1950年5月22日，大国民议会选举杰拉尔拜亚尔为土耳其共和国第三任总统，阿德南曼德列斯出任总理，成立了由14名部长组成的民主党内阁，民主党人雷菲克科拉尔为大国民议会议长。这次选举的结果，等于以事实证明，土耳其的民主政治，已经发展到了在野党可以凭选票取得政权的程度。
　　土耳其于1923年建立资产阶级共和国后，选择了一党制总统制政体，是由其历史传统和当时形势所决定的。它对巩固和完善新生的民族国家，推动和保障凯末尔改革，发展民族经济，都具有积极进步的意义。二战后，土耳其国内外形势均已发生巨变。土耳其人认为美国已取代德国的地位，因此，美国也就成了学习的榜样；当时土耳其还再次面临北方邻国苏联的威胁，苏联要求其割让卡尔斯省和阿尔达汉，后来又提出修改蒙特勒公约。与此同时，土耳其国内阶级、阶层也发生明显变化：新兴工商业资产阶级有较大发展；农村中豪门和大、中地主的力量更加强大；共和人民党贯彻国家主义政策和战时加强控制的措施，使政府文职人员大量增加；知识分子阶层人数也已大为增加。正是国内外巨大变化产生的多种压力，既迫使执政的共和人民党不得不开放党禁，也助长了变动中的各阶级、阶层通过政治活动来维护自身利益，普遍要求和希望改变旧的现状，特别是一党制。由上述可知，这一时期土耳其政体的变化的重点是废除一党制。
　　2。曲折发展时期（1950年5月～1961年11月）
　　1950年的选举使政权由共和人民党转移给民主党，从此，开始了民主党10年统治时期，也是土耳其多党制半总统制曲折发展时期。这一时期，一方面多党制仍被坚持，但一党制的影响远未消除；另一方面，总统制受到挑战，总统已无实权。
　　民主党统治的10年内，政治气氛前后有着巨大的变化。50年代初，土耳其全国出现了政治“蜜月”时期，人们均称道这几年政治上的自由。1954年的选举做到了完全自由和公开计票。大选的结果：民主党仍获得大多数选票，约为56。6；共和人民党得票有所增加，达到34。8。农民党得4。8。民主党上台后，土耳其政体变为多党制内阁制。总统只是一国元首，不负行政责任，实权交给总理曼德列斯组织内阁行使，它对议会负责。尽管内阁制在民主党统治时期实行得并不理想，但其重大意义仍不可低估，至今土耳其仍保持内阁制。
　　但是，土耳其的政体演变并不是一帆风顺的，在政治上标榜实现民主自由和在经济上主张自由经济的民主党政府，从1953年底就从民主逐渐转向独裁。实际上，在一定程度上，复制了一党制。1953年12月14日，民主党在议会中通过一项新法律指出，共和人民党所占有的动产、货币、所有权凭证、所有权及其他贵重物品应收归国库所有只保留其专用的建筑物及其中的动产。表面上，该法是收回共和人民党滥用了的公共财产，但内含着严厉打击共和人民党的企图。当1954年2月2日建立的农民党拟与共和人民党合作之际，民主党政府迅即通过禁止党派合作的法令，违者将处以监禁。1958年初，以进行非法集会为借口，把20名自由党党员投进监狱。到1960年前夕，民主党政府甚至公开阻止共和人民党主席伊诺努外出视察活动，并策动暴徒打伤了他。10年前，民主党因反对共和人民党的一党专政，提出政治民主化，但它在掌握政权后，又重蹈共和人民党的老路。
　　3。巩固时期（1961年11月～1983年11月）
　　1961年7月9日，全国公民投票通过了军政府制定的新宪法，它赋予土耳其一个多党制内阁制新政体，虽然曼德列斯政府早已垮台，但这个政府所采用的多党制内阁制却已被新宪法确认，说明这种新政体是适合于当时土耳其需要的。
　　1980年9月至1983年11月，土耳其实行军人统治达3年之久。军政府认识到，多党制内阁制比一党制总统制优越，但多党制易造成政治不稳定，解决的办法并不是要回到一党制的老路上去。1982年11月7日通过的新宪法，对此从宪法的高度作了总结。宪法又一次规定，“土耳其是一个民主的、非宗教的、社会的法治国家。”（注：姜士林、陈玮主编：《世界宪法大全》，中国广播电视出版社1989年版，第427页。）该宪法改变了总统的选举办法，扩大了总统的权力，但尚未达到实行总统制国家的总统所拥有的那些权力，而对内阁的权力加以限制。从上述可知，土耳其政体已演变为多党制半总统制。
　　二、多党制半总统制的发展
　　1983年12月13日，民主党政府成立，宣告了土一个新政治时期的开始，军政权让位于文官政府，军法统治被议会民主制取代。从此，土耳其的多党制半总统制政体在实践中又得到进一步发展。
　　1。大选和政党活动进一步法制化
　　1983年以后，土又于1987年、1991年、1995年、1999年按宪法规定分别举行大选，政党活动和新政党组建也能依法进行。1987年11月29日，土举行第18次大选，2634。7万选民参加投票。大选结果，祖国党赢得36。35的选票，获议会450个席位的290席，上台执政；社会民主党获100席；正确道路党获60席；其他4个政党因所得票总数未超过10而未获得席位。这次大选是土耳其1980年“912军事政变”后的第二次选举。1983年大选时，由于军管条例限制，只有祖国党等3个政党获准竞选。4年来，随着土耳其政治现代化的发展，本届大选出现了7个政党参加竞选角逐的局面。1991年10月20日，土耳其举行第19次大选，约3000万选民参加了投票，6个政党参加了角逐。正确道路党赢得27。07的选票，获议会450个席位中的180席；执政的祖国党得到23。97选票，获113个席位；排第三位的是社会民主人民党，它得到20。43选票。这次大选对于已执政数年的祖国党是一次严重打击。选举结果表明，土耳其将恢复多党联合政府。1995年12月24日，土耳其举行第20次大选，亲伊斯兰的繁荣党赢得21。38的选票，获得550个议会席位中的158个，这是土耳其成为世俗共和国的72年历史上亲伊斯兰的党第一次取得大选胜利。在1999年4月18日举行的第21次大选中，民主左翼党赢得22。17的选票，在土耳其议会里拥有136个席位，这是该党从1985年建党后首次成为土耳其议会的第一大党。获得选票占第二位的是由杰夫列特巴赫切利领导的极右政党民族主义行动党，赢得17。9的选票。亲伊斯兰教的贤德党占第三位，获15。39的选票。
　　2。民主逐步恢复并成为社会主潮
　　厄扎尔一贯认为，经济不能脱离政治，经济措施的执行“必须依靠两大支柱”，一是政府的行政措施，二是议会的法律措施。从1983年12月13日任总理起就考虑逐步取消1980年9月12日实行的军事管制法，并于1984年3月1日经大国民议会批准，颁布了政府关于撤销13个省的军事管制法的决定。此外，厄扎尔放宽了对组织政党的限制。1986年3月12日，厄扎尔总理主持的内阁会议决定修改土耳其第2969号法。该法规定：任何人都有权发表讲话和文章，指责或赞扬和维护前政党领导人和前政党做出的决定；前政党领导人，现在也有同样的权利。1987年9月6日，土耳其就取消对719名前政党、政府领导人和其他政治活动家的政治禁令举行公民投票，50。21的选民赞成取消这一禁令，49。79的选民投票反对。按规定，取消这项禁令需要50的选票赞成。随着禁令的取消，前总理德米雷尔和其他100名政治家将再次竞选公职。1987年12月21日，由总理、副总理和23名部长组成的新内阁成立。本内阁给人以“面目一新”的感觉。具有5个特点：其一是“年轻化”，内阁成员平均年龄为48岁；其二是知识化，均为大学毕业；其三是“技术化”，25名内阁成员中12人为高级工程师，5人为经济学家，1人为医学博士，3人为高级法律工作者，4人为培养外交官的政治学院毕业生，因此，有人称本届内阁为“专家政府”；其四是“外语化”，全体内阁成员至少懂一门外语，有的精通几门外语；其五是“多样化”，内阁成员几乎都擅长多种技能、多种工作，能上能下。1989年10月31日，厄扎尔被选为土耳其共和国第八任总统。11月1日，厄扎尔保证加强土耳其民主。
　　在土耳其第19次大选中，原第三大党正确道路党跃居首位，1991年11月20日，正确道路党与社会民主人民党组成联合政府，正确道路党主席德米雷尔成为新政府总理，并允诺在国内加快民主化进程。1992年政府从立法入手，开始改革步骤。5月，议会通过司法改革法案，缩短对刑事嫌疑犯的拘留期，禁止酷刑，其后，政府又制定准许恢复1981年由前军政权取缔的政党。1993年4月17日，厄扎尔总统因心脏病发作病故。5月16日德米雷尔宣誓就职，成为土耳其第九任总统。6月13日，正确道路党召开党代会，坦苏奇莱尔在第二轮投票中，在1169名代表中获得933张选票，当选为执政的正确道路党新主席。6月14日，德米雷尔任命奇莱尔担任联合政府总理，使她成为土耳其历史上第一位女总理。6月25日，德米雷尔批准了由总理、正确道路党主席坦苏奇莱尔递交的第50届土耳其政府新内阁成员名单，这是由正确道路党和社会民主人民党组成的第二届联合政府，第一届政府1991年11月成立。新政府上台后，废除了1980年“912”军政权禁令，允许被取缔的共和人民党、正义党、民族行动党和工会组织恢复活动。1995年7月23日，土耳其以投票方式修改宪法，共有23项修正案的宪法改革方案被批准成为法律。奇莱尔在投票表决后说，土耳其在文官政府领导下进行广泛的宪法改革，这是百年来的第一次。修改后的宪法规定，大学师生能够加入政党；当选议员，可以自由改变自己的党派；议员的人数从450人增加到550人；选民年龄从20岁降至18岁。1995年9月20日，联合执政的正确道路党和共和人民党两党领袖就政府前途和施政问题举行会谈，因奇莱尔总理拒绝巴依卡尔提出的“撤换伊斯坦布尔警察局长和给工人及职员较大幅度提薪”等要求，共和人民党退出联合政府，奇莱尔被迫向总统德米雷尔递交辞呈，德米雷尔予以接受，但要求奇莱尔作为看守政府总理执政，直至新政府产生。至此，执政已4年的联合政府解体。1996年3月和6月，先后成立祖国党与正确道路党联合政府、繁荣党和正确道路党联合政府。1997年6月30日，以耶尔马兹为总理的祖国党政府成立，取代了繁荣党的联合政府。1998年11月25日耶尔马兹政府因总理耶尔马兹涉嫌腐败丑闻而在议会信任投票中垮台。1999年1月8日，土耳其总统授权议会第四大党民主左翼党主席埃杰维特组阁，16日，土耳其议会以306票对188票的绝对优势通过对埃杰维持政府的信任投票。由于土耳其定于4月18日举行议会选举，本届政府仅能维持3个月时间。在1999年4月18日的土耳其大选中，埃杰维特领导的民主左翼党获得22。17的选票，已成为第一大党。5月28日，以埃杰维持为总理的土耳其第57届政府成立。
　　1996年以来，土耳其政坛围绕政教关系和民主法制问题展开激烈斗争，一度形成“三党一方”（繁荣党、祖国党、正确道路党三大政党和军方）争斗的政治格局，这是由1995年12月土耳其大选的结果奠定的。“三党一方”实际上是两大派：以军方和民主党、正确道路党为一派，坚持凯末尔主义，特别是世俗主义，即政教分离；另一派是亲伊斯兰教的，并坚持土耳其伊斯兰民族主义的繁荣党。1997年2月28日，由土军方控制的“国家安全委员会”向埃尔巴坎总理提出“20点计划”，其内容包括：强化反对宗教派别活动的禁令；禁止招募伊斯兰分子在政府任职；进一步加强对轻武器控制；防止外国破坏土耳其稳定；严格执行世俗宪法；对儿童的世俗教育从5年改为8年；反对和限制伊斯兰主义在国内的活动；对宗教教育实行严格监督；在政府机构中严格限制穿宗教服装等。在军方和世俗政党的强大压力下，埃尔巴坎总理于1997年6月1日提出辞职，它标志着政教分离原则在土耳其已不可逆转。具有三次干政历史的土军方在处理繁荣党问题基本上尊重民主法制原则，这反映了土耳其政治现代化与80年代初相比，有了较大的发展。1997年5月21日，土耳其共和国最高检察官乌拉尔萨瓦什以“繁荣党已成为反对世俗行动的中心”为由，向土耳其宪法法院提出起诉，要求取缔该党。1998年1月16日，土耳其宪法法院通过了关于取缔繁荣党的判决，同时决定取消繁荣党主席内吉梅廷埃尔巴坎等6名成员的大国民议会议员资格，根据土耳其宪法的有关规定，被取缔政党的主要领导人5年内不得成立和参加新的政党。
　　三、主要特征
　　土耳其目前实行的多党制半总统制具有自己的特色，主要是：
　　1。混合色彩浓厚
　　对土耳其主流社会来说，一贯持亲西方立场，始终坚持“欧洲定位观”，一心一意要“脱亚入欧”。在这种政治文化氛围下，“西方化”几乎是二战后土耳其历届政府奉行的基本国策。凯末尔的继承人，先向英国学习内阁制，但几度导致土政局不稳；后又从法国1958年戴高乐宪法规定的半总统制中获取灵感，并由内阁制转变为半总统制，在采取西方政体的过程中，又不得不考虑土耳其的实际，并带有明显的集权倾向，以致土耳其的多党制半总统制染有浓厚的混合色彩。该体制，既承认总理负责制，多数党主政，内阁对议会负责，又授予总统较大权力，总统一职不是礼仪性的，而是握有实权的。但和西方相比，在民主化程度上尚有较大距离；而和其他伊斯兰国家相比，民主化、法制化程度又较高。
　　2。世俗化比较彻底
　　既然是现代政体，它必然要涉及世俗化。在所有伊斯兰国家中，土耳其的世俗化程度是最高的。诚然，民主党、共和人民党以及军方，都曾对土耳其的伊斯兰复兴起过一定作用，但前两者是世俗政党，后者捍卫凯末尔主义的世俗原则一直是坚定不移的，它们或是利用宗教拉选票，或是借助宗教反对左派势力，或是通过宗教灌输传统道德以维护社会稳定。土耳其一直实行政教分离的世俗主义体制，规定宗教不得干涉政治，教育要世俗化。当1997年上半年伊斯兰主义有所蔓延时，先是军方和世俗政党联合起来捍卫世俗化原则；压垮了亲伊斯兰的埃尔巴坎政府后又通过了由政府提出的8年一贯制基础教育法案，将原来土耳其实行的5年强制基础教育的年限延至8年，规定只有受完8年基础教育的学生才能进入高中或相当于高中的包括宗教学校在内的职业学校，旨在捍卫世俗主义教育体制，防止伊斯兰主义在教育领域内的泛滥。
　　3。军队地位高、作用大
　　在土耳其，军队被认为是国家“惟一的健康机体”，是“国家的精华”。总参谋长在国家礼仪中的地位次于总统、议长和总理，而居于内阁其他成员之上。传媒可以批评或指责总理及其内阁成员，但不能攻击军队和总参谋长。1982年土耳其共和国宪法规定增设国家安全委员会，由总理、总参谋长、国防部长、内政部长、外交部长、陆海空三军司令和宪兵司令组成，由总统担任主席。实际上由军方控制。“国家安全委员会应把它对确立、制定和执行国家安全政策的决定和进行必要协调的意见通知内阁。内阁应优先考虑委员会的决议。”（注：前引书《世界宪法大全》，第440页。）在土耳其向多党制总统制演变的历程中，军队于1960年、1971年、1980年三次干政；而当多党制半总统制进一步完善之机，军队于1997年再次干政。从表面上看，几次干政都拿民选的文官政府开刀，但干政后，或很快还政于民，或支持建立新政府，维护多党制，只是抛弃了无能的或专制的政党政府。尤其是第一次和第三次干政，分别颁布了1961年和1982年宪法，肯定了实行“三权分立”、“互相制衡”、多党制、半总统制等原则，从而有利于民主政治向前发展。而1997年干政，对1961年宪法作了多达35条的修改，使其更加完善，有利于多党制顺利地实施。1997年军队干政，阻止了伊斯兰主义势力在土耳其的蔓延，维护和促进了世俗政党的团结。经过几次干政，土耳其多党制不但没有被抛弃，反之又有新发展。在1999年大选中，军方对繁荣党的替身贤德党频频发出警告，要求其不得以其鲜明的宗教观点威胁土耳其的世俗政治制度。
　　4。极度复杂性
　　在土耳其建立和发展多党制半总统制的进程中充满了极端复杂性。主张实行西方民主政体，呼唤多党制的民主党后来走向了一党独裁；军队多次干政却起到了保护多党制和世俗主义的作用；传统宗教虽然不利于土耳其实施现代政体，但现代化与传统不仅仅是对立，现代化决不能离开传统，而只能对传统再造和重构，使传统逐步适应现代化。在1999年大选中，伊斯兰因素仍十分突出，贤德党只是由第一大党降为第三大党，其影响仍不可低估。尽管1998年4月原任伊斯坦布尔市长的繁荣党人埃尔多安，因在一次集会上朗诵一篇具有强烈宗教色彩的诗篇，而被国家安全法庭以“利用宗教分歧煽动仇恨”为由判处10个月监禁，但贤德党在大选中仍夺得了伊斯坦布尔市长职位。此外，民族行动党在大选中一跃成为第二大党，成为一匹“黑马”，它也是一个具有伊斯兰主义倾向的政党。由此看来，坚持土耳其现代政体，至今仍具有极度复杂性。