丁元竹：推进社会管理体制改革的四点思考

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》把改革放在一个非常显著的位置，认为“我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展”。温家宝总理在《关于制定第十一个五年规划建议的说明》中进一步阐明“改革是经济和社会发展的强大动力，要不失时机地推进经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会管理体制改革”。
　　推进经济体制、政治体制、文化体制、社会管理体制四位一体的改革是我国“十一五”时期改革的基本任务。经济体制、政治体制、文化体制、社会管理体制改革相互关联、相互制约，缺一不可，需要整体推进，同时每一个改革都包含丰富的内容，需要分别认真研究和深入领会。
　　强调经济和社会协调发展，构建和谐社会，推进社会管理体制改革是《十一五规划建议》的亮点之一。社会管理体制改革将为构建社会主义和谐社会提供强大的体制保障。关于社会管理体制改革，我认为目前有四个问题需要进一步研究和深入思考。
　　第一，要研究社会管理体制改革的协调和总体设计机制。毫无疑问，在社会管理体制改革中，必须发挥政府的主导作用。除此之外，是不是还需要有其他主体参与？比如说我们过去讲社会事业单位，和随着社会发展逐步发展起来的社会组织，等等。如果我们承认社会事业单位、社会组织必须参与社会管理体制改革，那就需要考虑它们如何参与？它们如何配合政府整体的改革战略？另外，就政府本身来说，现行行政框架内分管社会发展的政府机构很多，涉及文化、教育、科技、体育、卫生、民政、发展和改革等，社会管理体制改革到底以哪个部门为主，或者说由哪个部门进行总体协调和筹划？因为社会发展是一个整体，社会管理体制改革需要有总体设计。“十五”时期，社会管理体制及其改革是分部门进行的。目前来看，分部门的改革不利于从整体上完善社会管理体制，而且，分部门改革不可避免地会形成利益部门化趋势。
　　政府参与社会发展决策，就是在经济发展和社会发展之间找到一种平衡手段。社会管理体制改革必须考虑社会目标与经济目标的统一。目前的问题是人们往往在二者之间进行权衡，并总是不能在有限问题上做出适当的判断。从改革的目标来看，就是如何在社会目标和经济社会目标之间找到一种平衡和协调；从改革行为来说就是如何在各个利益群体之间达成某种程度的妥协。所以，社会管理体制改革还需要各个利益群体的参与。
　　第二，要确定社会管理体制改革的内涵。“十一五”时期社会管理体制改革要认真梳理复杂利益关系，着力解决一些影响社会发展的体制难题，目前来看主要集中在以下五个方面：如何建立健全城乡一体化进程中的社会管理和公共服务体制和实现它们的创新问题；收入分配体制改革中效率和公平的协调问题；混合所有制社会格局下政府的有效社会管理和调控问题；社会事业（文教卫生文化体育等）、收入分配、社会保障、统一劳动力市场等领域的体制性障碍问题。这四个问题在相当长一个时期内会制约我国社会发展和社会运行效率的提高，“十一五”期间，这些关键领域的社会管理体制改革必须从体制机制上实现新的突破。最后，还有一个管理社会发展的有关政府部门之间的利益协调问题。从中央政府确定的改革目标和方向说，这些社会发展管理部门之间需要本着建设公共服务型政府的基本目标，以提高基本公共服务水平为任务来制定政策和配置公共资源，而不是各自为政，为实现部门利益最大化来配置公共资源。
　　换一个角度说，目前有关社会发展管理部门管理的社会资源实际上是第二次分配后的公共财政收入。众所周知，公共财政的目的在于实施国家的社会福利和社会保障，促进社会公平。公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情况下，政府以政权组织的角色，依据政权力量，以市场失效为范围在全社会进行，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务。公共财政具有公共性和非市场营利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来实现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算在性质上也应是属公共预算，它提供的也是公共服务。社会发展管理部门必须本着公共性和非市场营利性这两个基本原则来使用公共财政资源。不从根本上认识这个问题，就不能更好地去为广大人民群众谋利益。政府各个部门用于社会发展的社会资源已经进入二次分配过程，这些社会发展资源已经是公共物品，社会发展管理部门必须保证这些物品的公共性，而不能成为各个部门自身的资源。“十一五”时期，这个问题要从根本上解决，这个问题不解决，社会管理体制改革就没有找到根本突破口。
　　第三，理清完善的社会管理体制的标志。我认为理清完善的社会管理体制的标志是社会发展的公共投入在政府投入中的比例。评判一个社会对社会发展重视还是不重视，不是看它说了什么，而是看它做了什么，特别是看它把多少资源用于社会发展。
　　从国际经验来看，大凡重视社会发展的国家，都会在公共财政中把社会发展放在一个重要的位置。例如，国家政府在公共卫生领域的投入占其卫生总投入的以上。再如美国，经过半个多世纪的发展，美国社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式。而且，政府的主要职能是社会管理。年，美国四家之口，日收入在美元或低于这个数字被认为是贫困家庭。大约有的美国人处于贫困线以下，全国贫困总人数达万。为应对贫困，许多家庭接受福利救助，大量政府资金用于低收入阶层的食品、衣物和住宅。联邦政府所有福利项目包括社会保障、卫生、各种福利项目几乎占去了其政府财政开支的。即便如此，还是不能满足社会需求。需求帮助的美国人不得不转向其他福利资源私人、慈善和志愿组织。为了帮助贫困家庭和个人，美国政府，联邦和州政府，以及地方政府，也直接或间接支持这些慈善和志愿组织提供各类社会服务，主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税或减税鼓励私人和公民慈善和志愿组织捐赠；通过政府资金直接支持慈善和志愿组织；通过对使用慈善和志愿组织提供服务的个人补贴、税收返还等对慈善和志愿组织提供间接支持。一个国家的财政预算都用于社会发展，我们不能不视其为公共服务型政府，这也是值得我们在构建公共服务型政府和推进社会管理体制改革中认真思考的
　　我国社会管理体制改革涉及的内容很多，根本性的标志之一就是要改革现行的公共财政结构，加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。看一个政府的社会管理体制是否完善，看一个政府是不是真正转向公共服务型政府，要看它财政结构的变化。说一千道一万，如果我们说我们是公共服务型政府，但我们的财政支出大部分还是用于生产性投资，而不是公共服务型的支出，那么这个公共服务型政府建设的方向就值得去认真考虑。所以我觉得“十一五”时期社会管理体制改革首先要改革我们的公共财政体制，特别是改革跟社会发展有关的公共财政。“十一五”时期政府财政支出要坚决从一般性竞争领域退出，公共财政对于社会发展的支出内容必须以“市场失灵”和“公共产品和服务”为标准来严格界定和严格规范。
　　第四，要研究社会管理体制改革整体推进的问题。整体推进是什么意思呢？“十五”时期的社会改革和经济体制改革一样，都是各个部门自己搞自己的。其实际结果不利于各个领域改革的深入，也不利于发展。社会管理体制要改革的内容很多，例如卫生事业改革、教育事业改革、文化事业改革、就业体制改革、收入分配体制改革等等，还有事业单位改革、社团改革、社区管理体制的改革。以事业单位改革、社团改革、社区管理体制这三个部门的改革为例，“十五”期间，它们的改革是各个部门分别在抓，各自推进。
　　毫无疑问，社会事业单位改革将是中国继农村经济体制改革、国有企业改革和政府行政机构改革之后，为建立和完善社会主义市场经济体制而进行的又一项重大战略性改革。全面推进社会事业单位及社会事业管理体制改革，涉及社会管理和公共服务两方面的重要内容，目标是要提高政府管理社会生活的能力，改善公共服务的质量和效率，这不仅是进一步完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，而且对于全面建设小康社会更具有不可忽视的重大战略意义。但是事业单位改革离不开社团改革和社区管理体制的改革。它们之间相互联系，相互制约。以社区改革为例，现在的社区改革中很重要的一个内容涉及社团组织定位、社区内部的社团组织的管理问题，如果社团管理不改革，社区管理体制怎么改革？在社会管理领域，把问题分隔起来的改革，从整体上来说是没法推动的。所以，社会管理体制改革必须把与社会发展有关的各种体制、各类机构、各种问题统一起来考虑，这是“十一五”时期社会管理体制改革的总体方向。
　　总而言之，“十一五”时期社会管理体制的改革，首先必须理顺政府内部各个社会管理部门的利益关系，把各个社会部门的利益关系不是变成部门利益之间的关系，而是变成一种真正的公共利益和公共物品，把对社会事业的投入变成公共财政、公共投入，在这个基础上去满足最广大人民群众的利益。否则，政府内部的利益都协调不好，也就无法去满足广大人民群众的利益，也不可能去完善和改革社会管理体制。“十一五”时期要建立完善的社会发展综合决策机制，认真研究政府职能、部门合作、部门设置、公众参与、财政支持、社会影响评价、技术支持等问题。