熊光清：让社会组织在应急管理中发挥更大的作用

　　改革开放以来，中国社会组织不断发展与壮大起来，并且在社会生活的方方面面正在发挥越来越重要的作用。但是，社会组织在应急管理中的作用并没有充分展现出来，在提高应急管理能力的过程中，有必要进一步发挥社会组织的作用。应发挥社会组织的社会动员和社会组织作用，引导民众有序参与应急管理工作；利用社会组织的社会力量，积极引导社会舆论，整合社会力量；利用社会组织的国际影响能力，加强应急管理的国际合作。
　　一、社会组织的作用及其在中国的发展
　　社会组织是指由一定数量的社会成员按照一定的规范并围绕一定的目标聚合而成的、具有非政府和非营利性质的社会团体。由于社会组织可以使分散的公民联合起来，它在政治生活中就能起到有效抑制国家对社会公众滥用公共权力的作用，使公共政治活动体现出为公众利益服务的本质目标。在社会组织活动的过程中，公民还可以在具体实践中得到锻炼，认识到自身的力量，获得民主经验，提高组织能力。同时，原子化的公民在市场和企业面前也是弱者，他们通过社会组织进行聚合，就可以形成集体力量，增强同市场和企业进行集体谈判的能力。可以说，社会组织的发展有利于加强公民之间的团结互助，增强公民的组织化程度，从而对提高公民的社会行为能力起到重要作用。
　　社会组织在社会管理和社会治理中发挥着越来越重要的作用，它们通过履行服务、沟通、自律等具体措施，在服务社会、维护社会公正、规范市场行为、反映社情民意、协调和解决社会矛盾、整合社会关系等方面都有不可替代的作用。它们或是独自承担社会的某些治理职能，或是与政府机构合作以便共同行使某些社会治理职能。社会组织可以促使政府下放权力，增强政治透明度，扩大民主参与和民主监督的范围。社会组织具有灵活性和草根性等特点，能够弥补政府失灵和市场失灵，较好应对一些社会问题和社会矛盾。
　　随着社会经济的发展，社会领域的复杂性越来越强，民众更需要通过社会组织，参与社会活动。同时，当不同利益主体需要协调沟通，或者发生矛盾和冲突时，社会组织可以利用其特殊身份进行斡旋，推动他们相互交流，促成他们相互妥协或者达成谅解。并且，社会组织也可以在与政府的合作过程中实现公民应当享有的知情权和咨询权，参与政府有关社会经济发展的决策过程，并对政府行为进行监督和评估。
　　社会组织兴起的过程是社会力量壮大的重要表现，这对于约束国家与市场的负面因素都会发挥重要作用。美国学者罗伯特A达尔（RobertA。Dahl）认为，社会组织的出现，不仅仅是民族国家统治过程民主化的一个直接结果，也是民主过程本身运作所必需的，其功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、维护人类福祉。〔1〕（P1）郑永年也认为：“当今中国政府必须作出选择，创造出能使市场和社会双赢的棋局。这种局面并非空中楼阁。保证经济持续发展需要依靠市场的力量，但是若缺乏有效的政府规制，市场力量就将趋向于自我毁灭。更重要的是，社会若不采取有效的约束行动，国家和市场力量都将走上自我毁灭之路。”〔2〕（P170）
　　并且，社会组织的发展必然表现为国家与社会权力均衡和社会权力制约国家权力的过程，这种均衡和制衡对于国家建设具有十分重要的作用。杨光斌认为：“不能因为国家中心主义而把国家能力视为不受社会影响的能力，更不能视为无视社会声音的能力，国家能力在很大程度上是国家与社会合作共赢的能力，否则，历史上就不会有那么多‘强国家’的失败。”〔3〕（P242）他指出：“一个国家要实现稳定、和谐、长治久安，必然实现两个平衡：国家与社会的均衡和作为国家权力载体的国家结构之间的均衡。”〔3〕（P243）中国社会组织的兴起和发展过程也是国家与社会权力均衡的过程，对于改变当前中国“强国家弱社会”的局面会起到重大促进作用。
　　中国社会组织的产生和初步发展经历了一个相当曲折的历史过程。20世纪以前，尽管商业和运输业很早就有自主的行业协会，但它们并不是现代意义上的社会组织，而是传统意义上的帮会。20世纪初期，由于受西方文明的影响，社会组织在中国才开始产生。新中国成立后，逐步建立起了社会主义的政治经济制度。在当时的历史条件下，这种权力高度集中的政治经济体制，与一元化的意识形态宣传相结合，把社会成员严格地束缚在简单的身份等级划分之下而缺乏流动机会的社会体制之中，形成了一种独特的社会政治现象邹谠称之为“全能主义（totalism）政治”〔4〕。这种全能主义社会体制是以国家对社会资源的全面控制和垄断为基础的。在这种状态下，社会作为一个独立领域几乎不存在了，国家凭借各种制度化手段将中央政府的经济、社会、文化改造目标嵌入基层社会，把基层社会改造成国家的组成部分。
　　改革开放以来，中国社会发生的巨大变化为社会组织的发展创造了有利的空间，中国社会组织不断增多，在社会政治、经济、文化生活中开始发挥越来越重要的作用。经济体制改革直接推进了社会自治领域的发展，社会拥有了更多可以利用的自由流动资源和自由活动空间，并以此为基础发展出了独立于国家的物质生产和交往形式。伴随着社会资源占有与控制的多元化，不但个人独立性相对扩大，而且在政府组织之外开始了民间社会的组织化过程，经济、社会、文化领域的非营利团体和非行政化的营利性经济组织日益成为国家不能忽视的社会主体。〔5〕
　　对改革开放前后社会组织的数量进行比较，就可以发现，中国社会组织的发展相当迅速。从20世纪50年代开始，一直到20世纪70年代末期，中国各种社团和群众组织的数量非常小，20世纪50年代初，全国性社团只有44个，20世纪60年代也不到100个，地方性社团大约在6000个左右。到了1989年，全国性社团增至1600个，地方性社团达到20多万个。〔6〕（P4）民政部2013年四季度全国社会服务业统计数据显示，全国社会组织（包括社会团体、民办非企业组织和基金会）约为50。3万，而民政部2015年二季度全国社会服务业统计数据显示，全国社会组织（包括社会团体、民办非企业组织和基金会）则达到62。0万。由于还存在大量未经注册登记的社会组织，社会组织的实际数量远远大于此数。可见，改革开放以来，中国社会组织获得了非常大的发展。社会组织的不断发展与壮大，使得社会组织的影响和作用也越来越大。
　　二、当前社会组织在应急管理中的作用有待提高
　　近年来，随着中国社会组织的发展与壮大，社会组织开始在应急管理中发挥作用。例如：2008年汶川大地震后，大量社会组织和志愿者参加抗震救灾，发挥了非常重要的作用。对此，俞可平曾有过这样的评介：“民间组织与政府可以很好地合作，也应当很好地合作。在这次抗震救灾中，绝大多数民间组织与政府积极合作，主动配合政府的救灾工作，成为真正的伙伴。甚至海外的不少民间组织也积极参与抗震救灾。这也再一次表明，绝大多数民间组织是社会的积极建设者而不是破坏者，是政府的合作者而不是反对者。”
　　〔7〕可以说，中国社会组织在救灾防灾、突发事件应对、公共危机处置等工作中做出了重要贡献。
　　但是，社会组织在应急管理中的作用并没有得到充分发挥，其作用还有待提高。我们应当认识到，在应急管理中，政府的作用和能力总是有限的，发挥其他社会主体的作用，不仅可以降低政府应急管理的成本，而且，可以使应急管理能力大为提高。随着改革开放的深入，中国政府正逐渐地从非公共事务领域退出，政府的社会职能日益弱化，不可能面面俱到的管理所有的社会事务，这更需要增加社会其他行为主体在应急管理中的作用。这样，在应急管理过程中，政府利用社会资源就成为不可避免的趋势，发挥社会组织的作用可以有效弥补政府能力不足的问题。
　　从理论上讲，发挥社会组织在应急管理中的作用是非常重要，也是理所当然的。按照辅助原则，个人与社会及国家是一种非常复杂的关系，一方面，社会和国家不能干预和介入个人权利范围内能够凭借自身力量处理的问题；另一方面，社会和国家在个人遇到自身不可克服的困难时又应当提供救济和支持。辅助原则也可以作为处理社会与政府或国家之间关系的原则。〔8〕依斯海布兰克（Yishai
　　Blank）认为：“辅助原则作为一项政府原则，大致可以表述为：政府必须将权力和职责下放至能够有效履行此种权力和职责的最小管辖层次（或者说，最接近公民的层次）。”〔9〕从辅助原则的角度看，政府或国家应当尽可能将社会能够处理好的事务交由社会处理。当然，这并非否定当社会领域发生社会组织不能解决的问题时，政府或国家发挥作用的必要性。但是，这一原则表明，一旦社会层面出现突发事件，需要紧急处置时，社会组织必须发挥其组织能力和动员作用，把分散的民众有效组织和动员起来，发挥民众的自助能力和自救能力，共同应对社会危机。
　　一般来说，应急管理可以看作是减灾、整备、反应、恢复所构成的动态循环过程。应急管理不应只重视灾害反应与灾后恢复两个阶段，也应重视减灾与整备这两个阶段的重要性。否则，便会形成“重反应，轻风险”的管理倾向，导致“应急失灵”，引发一系列严重的社会后果。从社会组织对应急管理的参与来看，当前，中国社会组织的主要工作集中于救灾与灾后恢复阶段，而对于减灾与整备阶段的应急管理参与则十分有限。同时，社会组织救灾网络没有形成，政府与社会组织之间以及各类社会组织之间缺乏有效沟通与协作机制。政府往往以社会组织“地位”为导向评判其应急管理参与，难以有效发挥社会组织的作用。〔10〕
　　从一定意义上讲，应急管理的有序性和有效性取决于各种社会力量和社会资源的合理整合、及时配置和有效使用。由于当前中国社会组织在应急管理过程参与的不足，导致社会力量不能有组织地参与到应急管理过程之中，因而，不能充分发挥社会领域的有生力量，不能把分散的有志于参与应急管理的力量转变成现实的应对力量。应急管理的社会资源主要可以分为人力资源和物力资源两个部分。人力资源包括政府内部人力资源和外部人力资源。内部人力资源主要集中于专业性的精英队伍；外部人力资源主要是专家学者、专业人士和社会组织等。物力资源要合理配置应急物质资源结构，善于把分散于不同地区和单位的应急物资有机整合起来，在信息、交通、医疗、治安、资金、科研和物资等方面，形成分工明确、责任到人、优势互补、协同配合的资源保障体系。对这些资源的调配和使用，往往并不是政府部门单独可以迅速完成的，社会组织的有效参与具有重要的沟通、协调、组织和整合作用。
　　但是，由于社会组织的参与不足，导致对这些社会资源难以进行有效整合，从而难以迅速形成有效的应急管理能力。以志愿者资源为例，在当前，中国的社会组织体系之中并没有完整的志愿者信息网络，许多领域都没有建立完整的志愿者档案，更谈不上各个组织、社区进行志愿者信息共享，或将志愿者的特别技能分门别类，从而细化志愿者服务，提升志愿服务的品质。在这种局面下，就特别需要各个行业的社会组织出面，以便建立较为完整的志愿者信息档案，同时需要社会组织根据实际情况，开发有效的、反应迅速的志愿者参与模式，从而更大程度上发挥志愿者在应急管理中的作用。〔11〕
　　三、在应急管理中发挥社会组织作用的基本思路
　　当前，提高应急管理的能力和水平，要求建立政府主导、社会协同、民众参与的多元主体共同参与的应急管理模式，以便整合社会资源，形成社会合力。
　　第一，应发挥社会组织的社会动员和社会组织作用，引导民众有序参与应急管理工作。政府应在应急管理过程中发挥积极的主导作用，但是应急管理不仅是对政府应急管理能力的挑战，更是对全社会合作能力的考验。缺乏社会力量的有效参与，任何应急管理都不能有效实现。在应急管理工作中，要确立应急管理多元主体意识，通过多元化社会主体的共同参与，
　　最广泛最充分地调动社会方面的积极因素参与应急管理。在突发事件发生后，政府要努力拓宽社会参与渠道，形成全民动员、社会参与的共度难关的局面。要重视通过政府、社会和民众等多方面的沟通与合作，使社会资源得到优化配置，从而提高应急管理的能力。社会力量的参与，一方面可以缓解突发事件在民众中产生的副作用，使民众了解真相，祛除恐惧，起到稳定社会秩序的作用；另一方面可以打开更广泛的信息通道，提高政府决策的可信度和可行度，降低政府应急管理的成本。
　　目前，中国没有健全社会力量参与应急管理的有效机制，在应急管理过程中，当政府需要社会力量参与时，政府一般就是以行政命令的方式，通过各个单位、各个行业一层层地去组织和动员，时效性不够，成本较高。社会组织能够在突发事件发生前进行宣传与预警、突发事件发生时进行社会动员与整合、突发事件结束后进行善后修复与回应反馈等方面发挥着重要作用。可以说，只有发挥社会组织的力量，有效动员民众积极参与到应急管理过程中来，才能更快更好地做好应急管理工作。要实现突发事件的多元共治，需要建立政府与社会组织的协作伙伴关系，形成良好的互动应对机制；克服制度性缺陷，在社会组织内部建立完整的危机应对机制以及创建良好的舆论氛围和制度保障，为社会组织参与应急管理提供助力。〔12〕
　　第二，应利用社会组织的社会力量，积极引导社会舆论，整合社会力量。在应急管理过程中，要对社会舆论进行正确引导。毫无疑问，主流媒体与政府相关部门在这一过程中，应发挥主导作用，对一些重要敏感的突发事件，要迅速做出回应，及时全面公布真实信息，充分利用各种媒体，加强与民众的沟通，掌握社会舆论的主动权。政府信息公开越及时、越详细，民众了解的真实信息越多，谣言产生和扩散的可能性就越小；政府对社会舆论引导得越及时、越恰当，社会舆论就越可能尽早回归理性与温和，应急管理面临的负面影响就会越小。
　　但是，我们也应当注意到，在普通民众看来，中国的主流媒体往往高高在上，并且，许多民众对主流媒体存在很强的不信任感，特别是在突发事件中，有时候，民众的不信任感可能非常强烈。如果有社会组织参与到相关信息的采集与发布过程中，对于增强民众了解突发事件的发生原因、应急管理的处置进展，就会有很大的帮助，并且可以增强民众对相关信息的认同度，从而有助于民众与政府、社会组织形成共同应对危机的局面。社会组织还可以通过自身优势，广泛联系专家学者，建立多种形式的应急管理决策咨询机制和信息支持系统，这也有助于化解危机，增强应急管理的时效性。
　　第三，应利用社会组织的力量，加强应急管理的国际合作。在经济全球化背景下，有些应急管理事务需要进行国际交流与合作，有些应急管理事务通过加强国际交流与合作可以极大地提高效率。通过国内社会组织与国外社会组织或国际社会组织进行沟通与交流，就可以为应急管理的国际合作提供一条便捷而灵活的途径。在此过程中，应全面分析和妥善应对来自外部环境的机遇和挑战，充分利用有利因素，积极化解不利因素，从而提高应急管理的能力。
　　当前，中国与世界的联系越来越密切，这不仅体现在国家层面，在社会层面或公民个人层面更是如此，这为加强应急管理的国际合作创造了良好的条件。在经济全球化时代，一个国家或者地区出现的危机，不可避免的会产生国际影响，有时候，一个国家或地区出现的危机可能演变成地区危机乃至全球危机。这对加强应急管理的国际合作提出了新的要求。生活在一个相互依赖的世界中，在面临社会危机时，中国国内的社会组织完全有必要和相关国际组织或其他国际行为体扩展合作，加强信息沟通，协调应急管理事务，并且，在应急管理的预防预警方面，也可以在技术、资金和人员等方面相互支持与帮助，从而提高预警预防能力和应急处置能力。
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　　（本文发表于《领导科学论坛》2015年第24期）