宣晓伟：西方国家中央与地方关系背后的观念系统

　　现存邦联构造上的主要和根本缺陷就是，立法只能规范各州或者各州政府，只能规范它们的团体或者集体的地位，而无法规范到各州的个人身上。如果我们依然拥护那种建立一个全国性政府的方案，那么，我们就必须使联盟的权威延伸到公民个人的身上，因为个人才是政府固有的最好对象”。
　　汉密尔顿（AlexanderHamilton）（《联邦党人文集》，1788年）
　　在前面的文章里，谈到了现代国家的中央与地方关系所具有的三个要素，即：强大稳定的中央、自由活力的地方和规范化的协调机制。事实上，在当今世界二百多个国家中，能够真正同时做到以上三点的国家只是少数。西方世界在人类社会的历史演进中率先迈入现代社会，建立了相对完善的现代国家制度，一般也认为当前的西方发达国家在处理其中央与地方关系较好地满足了以上三点。显然，中国试图完善未来的中央与地方关系，必然需要借鉴西方国家的经验和教训。
　　我们将对西方国家的中央与地方关系的历史和现状进行一些梳理，以弄清相关的制度安排是怎么来的、目前又呈现出怎样的具体形式。首先要分析西方中央与地方关系背后的观念系统如何演变，然后在历史过程中探究其中央与地方关系的实际变迁，指出其复杂性和多种可能性，最后对目前西方主要国家的中央与地方关系制度安排进行一些探讨。
　　西方国家的现代化转型：个人权利和相关制度安排的确立
　　从根本上看，当今的西方文明来源于超越层面的两大传统，即希伯来的“救赎”传统与古希腊的“求知”传统，它是这两支传统互相融合后的产物。西方在希伯来救赎和古希腊求知两大终极价值的支撑下，和现实的历史条件相作用，最终形成了基于个体的文化传统和制度体系。在这种文明传统和制度安排下，每个个体都是社会的完整缩影，都有其内在的权利和责任，仅凭个人串联着互相分立的经济领域、社会领域、宗教领域和政治领域，整个社会的制度安排和运行是基于个人权利之上的（参见麦克法兰（2013）《现代世界的诞生》，上海人民出版社，第7页）。
　　现代西方社会的各项制度是建立个人主义基础上的，然而个人权利的概念，却并非完全是近代的产物，早在中世纪欧洲社会已经非常个人主义了，它早于欧洲国家建设的开端，比宗教改革、启蒙运动、工业革命更早了数个世纪。英国的个人早就拥有了生前任意处置财产的权力，而无需再得到相关亲戚或家族的同意，这与其他传统社会迥然不同，在传统社会中财产权更多是指家族等共同体的权利而非完全意义上的个人权利。欧洲社会个人主义传统的产生起源于多种因素：欧洲社会早期经历了蛮族征服和战乱，使得传统的家族和亲戚关系遭到较为严重的破坏，个人不得不投身于庄园向封建领主以契约的方式寻求保护。在欧洲传统社会，封建主义的本质就是指个人自愿屈服于无亲戚关系的他人，仅仅是以服务交换保护。而教会在推动个人主义传统形成上也起到关键作用，出于强化信仰和教会自身利益的考虑，基督教倾向弱化甚至打断纵向的血缘关系，耶稣宣称，“爱父母超过爱我的人，不配作我的门徒；爱子女超过爱我的人，也不配作我的门徒”（《马太福音》10：37）。此外，缘于日耳曼民族的骑士文化也为欧洲个人主义传统的形成起到重要作用。
　　尽管个人主义传统早已存在，但欧洲国家要形成“以个人权利为正当”的观念，并以此原则来构建国家的制度安排，却是进入到现代社会才会发生的。究其原因，是因为传统社会仍然是一个在统一的意识形态笼罩下的社会有机体，欧洲封建社会的状态就如韦伯所描述，“各式各样的行业和社会等级是按天命注定的，其中每一种都被分派了神所期望的、或为客观世界的规范所确定某种特定和必不可少的职责，因此，不同的伦理义务都与人们各自的地位连在一起。在这种理论形式中，各式各样的职业各等级被比做一个有机体的组成部分”。在这种社会中，个人权利的正当性不得不受到多方面的限制。
　　只有在西方世界转向现代社会，当统一的宗教意识形态被除魅而不得不退到后台，原有的社会有机体被打破后，个人权利才获得了前所未有的正当性、甚至神圣性。正因为个人追求利润的权利天经地义，市场制度的最终合法性得以承认、市场的无限扩张和分工的无限深化才得以实现；也正因为国家基于建立在个人权利上的社会契约论，每个个体都有参与政治的正当权利，民主政治制度也成为必须。就像伯尔曼指出：“在国家摆脱基督教会控制的有限意义上的国家世俗化，伴随着的却是财产和契约的宗教化甚至神圣化”。启蒙运动将终极意义和神圣不可侵犯性归属于个人和民族，“自由的民主替代了传统的宗教，成为了西方历史中第一个伟大的世俗宗教，第一个脱离传统基督教同时又从基督教中接收了神圣意义和某些主要价值的意识形态”（参见伯尔曼（1993）《法律与革命：西方法律传统的形成》（第一卷），贺卫方等译，中国大百科全书出版社，第2830页）。从此，“人权”、“自由”、“民主”成为了构建西方现代国家的基本价值观念。
　　此外，随着启蒙运动、宗教革命和科学革命等冲击，宗教意识形态逐渐从不可置疑的统一信仰变成了个人的价值选择，求知传统下理性（或工具理性）的运用也获得了前所未有的正当性，科学技术的发展日新月异，带来了生产力的巨大发展。在个人权利、工具理性和民族国家三个基本要素作用下，西方世界逐步由传统国家迈向现代国家，也形成了包括中央与地方关系在内的一系列制度安排。
　　西方现代国家观念的形成
　　西方现代国家的观念，是其超越层面价值观念与现实条件互相发生作用、并在漫长的历史过程中逐渐形成的。在柏拉图、亚里士多德等先贤思想的基础上，随着西方国家历史条件的演变，逐渐产生了基于个人权利和契约、以及权力制衡原则的现代国家观念。一大批近代思想家，包括马基雅维利、霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人，都为这些观念的建立和发展做出了不朽的贡献。
　　在前面文章中曾经谈到西方现代国家的建立离不开中央集权的加强，事实上，西方现代国家的形成经历了两个过程，一个是王权扩张建立现代民族国家；二是民权扩张建立基于个人权利和社会契约的宪政国家。这两个过程并不是一前一后发生，而是纠缠一起，在不同的国家呈现出相当迥异的状态和结果。
　　马基雅维利的《君主论》（1513年）和霍布斯的《利维坦》（1651年）实际上为第一个过程提供了理论上的支持。在《君主论》中，马基雅维利站在统治者的角度论述治国之道、兴邦之术、增强国势之策和导致国家衰亡之虞。政治手段和军事措施几乎是他关心的惟一课题，而且他一反政治措施与道德诉求紧密相关的传统主流理念，把政治手段和措施同宗教、道德和社会考虑几乎完全分隔开来。在马基雅维利那里，政治活动的目的只是为保存和扩大政治权利本身，而衡量政治的标准则是在这方面获得成功（参见萨拜因（1986）《政治学说史》，商务印书馆，第394页）。霍布斯在《利维坦》中描述了一个各自为战、人人自危的自然状态。人们为了摆脱这种状态、获得安宁与和平，彼此同意将个人权利的一部分让渡给一个更为超越的权利，即国王所代表的主权国家，霍布斯为专制王权的扩张提供了理论基础，因此他的理论也常常被认为是“专制契约论”。
　　洛克和卢梭则提出“自由契约论”和“人民主权论”的理念，为民权扩张的第二个过程奠定了理论基础。洛克并不承认霍布斯那种“人人自危”原初状态的假设，认为人们在“自然状态”下拥有上帝律法约束下的自由，个人生存条件并不悲惨。人们通过契约的方式来建立国家，只是为了更好规定并实施各自的权利义务和改进社会。因此，一旦统治者违背了基本的契约义务，人民就拥有反叛统治者的自然权利。与洛克相比，卢梭则更进一步，认为人是生而自由与平等的，国家只能是自由的人们自由协议的产物，国家的主权在于人民。人民组建国家是为了在民主的政权中获得真正的自由和平等。而人民中大多数人的意见（即公意）拥有了最高的权威，国家应该凭借公意来积极推行促进自由和平等的政策措施。人们通常将卢梭等人所宣扬的理念和措施称之为“高调民主”或“积极自由”，以对应于洛克、休谟等苏格兰启蒙运动所秉持的“低调民主”或“消极自由”。洛克与卢梭所代表的这两大理念传统对西方国家以后的制度演进产生极其重要的影响。
　　在国家权力的配置和行使上，法治和分权制衡的原则也一直是西方国家制度安排的重要观念。早在《政治学》中，亚里士多德就论述了法治优于人治的观点：“若要求由法律来统治，即是说要求由神祇和理智来统治；若要求由一个个人来统治，便无异于引狼入室。因为人类的情欲如同野兽，虽至圣大贤也会让强烈的情感引入歧途。惟法律拥有理智而免除情欲”。他同时还指出法治的基本内涵：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”。
　　西方的法治传统以古罗马人的罗马法和诺曼人的普通法为基础，以后融入并产生了中世纪欧洲教会法和世俗法的恢宏体系。在英格兰的普通法传统中，布莱克顿在《论英格兰的法律与习惯》中提出了王权也应该受到法律制约的千古名句：“国王不应在人下，但应在上帝和法律之下”。在教会领域内，随着教皇革命的推进，教会法体系下也逐渐确立了对教皇权力的“宪法性限制”。事实上，在西方现代国家的建立过程中，法治传统的确立远远早于其民主传统。
　　法律之所以最终能在当今西方现代国家的治理中获得至高无上的神圣地位，有几个因素值得进一步强调：一是法律的神圣性在一定程度上根源于宗教信仰的神圣性。正因为上帝为万物立法，上帝同时又是正义和道德的化身，因此遵循法律就成为了宗教信仰的一个部分。尽管随着宗教改革、启蒙运动的兴起，法律的支撑基础逐渐从宗教信仰转向了人民主权和自然正义的理论，从而实现了法律与宗教在形式上的分离，但由宗教赋予法律的神圣性却仍然被保留了下来。二是前面所提到的，救赎传统下教会和世俗两种势力的对立为法律的最高权威创造了空间。教会和国家权力之间的对立关系，尤其是司法管辖关系的构造和维系，必须而且只能诉诸法律的权威。按照西方国家当时的政治法律实践，倘若教会应该享有一些不可侵犯的权利，那么，世俗的国家就必须把这些权利作为对自己的最高权力的一种合法的限制来接受。同样，国家的一些权利也构成了对教会最高权力的一种合法限制。这样一来，教俗两种权力只有通过对法治的共同承认，即承认法律高于它们两者，才能够和平共处（参见夏勇（2004）《法治源流东方与西方》，社会科学文献出版社，第47页）。
　　除了教会与世俗权力的制衡以外，对政府权力实行分权制衡同样也受到许多思想家的重视。洛克主张把政府权力分为立法、行政和对外三种权力，其中立法权是每一个国家中的最高权力，他强调“在一切有节制的君主国家和组织良好的政府中，，立法权和执行权都掌握在不同的人手里”。孟德斯鸠则被当做三权分立学说的代表人物之一，他在《论法的精神》中明确指出：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量”。
　　综上所述，救赎传统和求知传统的融合塑造了西方文化的深层次结构，随着历史进程的演变和具体现实条件的变化，在文艺复兴、宗教改革、科学革命、地理大发现、新兴阶级兴起、民族国家产生、生产力进步等一系列重大因素的冲击下，在上述两大终极价值观念系统的基础上诞生了出“天赋人权”、“自由民主”、“人人平等”、“法治宪政”等现代价值观念，并在这些现代价值观念的基础上逐步演进出相关的制度安排，从而为现代西方国家的中央与地方关系奠定了基础。