柯华庆：走向宪治

　　十八届五中全会的胜利闭幕，全国人民欢欣鼓舞，人们憧憬着五年后的小康社会。有识之士则想得更远，关注2020年后的中国，关注国家的长治久安，因而对《建议》中的提法“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明显提高。人权得到切实保障，产权得到有效保护”尤为关注。法治政府建成的定位无疑是全国人民的期盼，然而也有人对这种口号式的表述已经审美疲劳，因而发出并非完全没有道理的调侃：“1978年：有法可依有法必依执法必严违法必究。1997年：依法治国。2002年：落实依法治国。2008年：加快建设法治国家。2012年：全面推进依法治国。2014年：全面依法治国。如果你36年来对你的女人重复一句话‘咱这就去领证’，她的感觉会如何？”“政府不由公民授权产生，就不存在人民主权，人权就没有保障。谈什么法治政府？说建成就一定能建成，不成也成。”“什么事情都要党委最后拍板，怎么可能法治？恐怕是党治吧！”这类评论一直都有，然而在当前全国人民对以习近平总书记为核心的领导集体寄予厚望时尤甚。
　　五中全会是四中全会和三中全会的具体化和深化，四中全会将三中全会提出的国家治理体系现代化明确为“全面推进依法治国”。四中全会后不久“四个全面”就提到了新的高度，甚至于被主流媒体和大众认为是新时代的理论纲领。“全面建成小康社会”到2020年就会完成。邓小平同志1992年初在南方谈话中提出“再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度”的战略任务，时间大概也是2020年前后。三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》的时间设计也是到2020年，那个时候在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，制度基本定型。由此，“全面深化改革”到2020年基本上告一段落。只有“全面依法治国”和“全面从严治党”可以跨越2020年。“全面依法治国”和“全面从严治党”抓住了长期困扰中国政治体制的核心问题：人民主权和党的领导之间的关系。这个问题一天不解决，基本制度就不可能定型，国家和民族的长治久安就没有保障。各种关于“党治还是法治？”“人治还是法治？”“党大还是法大？”“权大还是法大”之类的问题总是会时不时冒出来。
　　我们并非没有试图解决人民主权和党的领导的关系问题。首先在《中华人民共和国宪法》序言中五处提到“中国共产党领导”，其次，四中全会提出的中国特色社会主义法治体系试图将国法与党规纳入到一个体系之中。然而，至今为止我们并没有从根本上解决问题。宪法序言的效力备受争议，更重要的是宪法中并没有明确和规范中国共产党的领导权。按照四中全会的表述，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。我国宪法确实确立了中国共产党的领导地位，但是中国共产党有哪些权力和具体怎么领导在宪法中没有规定，所以中国共产党的领导实际上是在宪法的规范之外运行的，“党在宪法法律范围内活动”是一句空话，因而宪法只是文字性的，而非规范性的，宪法也不可能是国家的根本大法，不具有最高的法律效力，依宪治国只是中国共产党依宪治国，而不是真正的宪治。另一方面，全面依法治国和全面从严治党在现有的制度体系中是两个分离的不同体系，它们之间的桥梁并没有建立起来。
　　怎么解决？我们唯有在宪法层面来解决，因为宪法是国家的根本大法和统一大法。法治首先意味着宪治，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，坚持从严治党首先要坚持依宪治党。宪法是人民的圣经。法国思想家西耶斯深刻揭示了人民主权与宪法政治的关系：“政府只有合于宪法，才能行使实际的权力；只有忠实于它必须实施的宪法，它才是合法的。国民意志则相反，仅凭其实际存在便永远合法，它是一切合法性的本源。”中国共产党的领导只能来自于中国人民的授权，中国共产党的领导只有在宪法层面得到承认和规范才具有正当性。当中国共产党的领导权在宪法中得到授权和规范，全国人大表决通过宪法之后宪法就具有最高法律效力和正当性，因为宪法是人民的宪法。由此，关于中国共产党领导的各种非议就烟消云散，更重要的是人民主权与党的领导的关系就得以解决，国家的基本制度就可能真正建立。
　　这种在宪法中明确和规范中国共产党领导的颇具特色的宪治模式就是党导立宪制，是与君主立宪制和民主立宪制并行的三大宪治政体之一。党导立宪制是中国的现实，只不过现在是以潜规则形式存在，不规范的地方很多，我们需要将其变成明规则，使之制度化和规范化。党导立宪制的精髓就是在人民主权基础上的一党领导，通过在宪法中明确规定党的领导地位和执政方式将党的领导和人民主权紧密结合在一起，同时将部分权力授予给中国共产党在党章和党内法规中自行决定，将《中国共产党章程》附于《中华人民共和国宪法》之后，《中国共产党章程》的订立基础是《中华人民共和国宪法》并受其约束，从而形成宪法与党章并存的二元宪治模式。二元宪治体制是一种双层的法治结构，法治的统一性要求党导法规将党内法规与国家法律统一起来。党内法规和党导法规的法律地位通过宪法所赋予，其正当性得到保障，关键是怎么严格按照法治标准落实党内规治和党导规治。党导立宪制有点像两层复式结构住宅，分为上下两层，通过楼梯将上下两层连接起来，下层是人民主权，是主体结构，上层是党的领导，宪法是联接上下层的楼梯。党导立宪制的理论基础是适度赋权论，即公民将一部分权利保留，也就是宪法中的基本权利，不容许任何包括政府在内的主体的侵犯，同时公民赋予党和政府一部分权利，任由党和政府自由支配，是一种集权与分权相结合体制的理论。
　　党导立宪制是自中华人民共和国第一部宪法制定以来的现实制度，基本上处于潜规则状态，没有显性为真正意义上的宪治，因为宪治要求宪法中明确规范基本政治制度，而在中国国家治理体系运行中最重要角色，中国共产党，却游离于宪法之外。党导立宪制涉及新宪法的制定，而且该新宪法将与前面四部宪法的不同点多于相同点，因为新宪法要成为规范的宪法而不是名义上的宪法，要成为刚性的、明规则的宪法，而不是柔性的、潜规则的宪法。在《中华人民共和国宪法》中单列一章为“中国共产党的领导权”，放在“公民的基本权利和义务”与“国家机构”之间。对中国共产党的具体权力、具体领导方式、党与人大的关系、党与政府的关系、党与政协的关系、党与审判机关的关系、党与检察机关的关系、党与教育部门的关系等等内容进行具体明确的规范，使得中国共产党全国代表大会所形成的决议与全国人民代表大会的国家权力安排实现按照法律规则的转换，将《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的“三个统一”和“四个善于”变成具体明确的规则，使中国共产党的领导是法治规则下的领导，将中国的政治变成公开透明的政治，党导立宪制成为明规则。我们只有在2020年内制定的第五部宪法中明确规范中国共产党的领导，建立起宪法与党章并存的二元宪治体制，隐性的党导立宪制才能成为规范的党导立宪制，才能构成与立宪君主制和立宪民主制并列的三大宪治模式之一。如此一来，人权得到切实保障，产权得到有效保护，党的领导具有宪法地位，法治政府基本建成就有望实现。