吴玉章：中纪委权力的扩张与受限

　　以2015年“两会”结束为标志，党中央发起的反腐败斗争进入了一个新的阶段。当然，是否已经进入一个新阶段，目前官方尚无定论。不过，对比前后两个阶段的特点，我个人认为，这两个阶段关键的不同在于，中央纪委扩张的权力受到限制和约束。也就是说，前一个阶段的特点是中央纪委的权力有所扩张，而新阶段的特点则是，中央纪委的权力扩张暂时停止，又进入了一个接受约束或限制的时期。
　　这里需要简单说明一下。在前一个阶段，纪委的权力有所扩张，绝不意味着各级纪委没有受到限制。实际上，即使在各级纪委权力有所扩张的时期，各种限制还是存在的，例如党章、党内规章、规则的存在，党内组织机构运行规则的存在。此外，宪法和国家基本法律的存在等等也都是限制。实际上，各级纪委都在这些限制之下从事自己的本职工作。但是，与以往历届中央纪委的权力相比，新一届中央纪委的权力无疑是有所扩张的。
　　党的十八大以来，由于党风廉政建设和反腐败斗争的需要，新一届中央纪委开始了一种权力扩张的过程。因而，在中央纪委主导的各种工作中，例如“打虎”行动中，借助于权力，那简直就是摧枯拉朽、凯歌高奏；而在新的阶段，中央纪委的权力受到了很大制约。“打虎”行动，尽管还有，但是，与过去相比，却突然“失速”。
　　在“打虎”行动中，无论是凯歌高奏地行进还是突然“失速”，这些还都是表面现象，深刻的东西在于，或原因之一在于“凯歌高奏”实际上体现了一种权力的扩张。
　　党的十八大以来，党中央深知，“欲办非常之事，须有非常之权”。因此，在反腐败斗争中，在党中央的大力支持下，中央纪委可以说是“要风得风，要雨得雨”。例如，十八届三中全会《决定》对于纪检机构权力的肯定，巡视组的积极开展，特别是常规巡视与专项巡视的相互结合，以及纪检机构对中央机关、大型国企和事业单位的全覆盖等，都可以被看作是中央纪委权力的扩大，至少也是超过以往历届中央纪委的权力。应该说，权力的扩张带来了积极的后果，仅就“打虎”行动而言，中央纪委权力的扩大产生了重要的积极影响。在掌握充分证据的基础上，在党中央的领导下，中央纪委先后“拿”下前中共中央政治局常委周永康、前中央军委副主席徐才厚、前中共中央办公厅主任令计划、前全国政协副主席苏荣等大大小小近百位腐败高官。反腐败斗争取得了阶段性胜利，同时也得到了广大党员、人民群众的高度评价和衷心拥护。
　　然而，急速扩张的权力似乎也并非一帆风顺，它也遭遇到了不少抵抗，相当多的人逐渐开始把对“打虎”行动的不满转移到对中央纪委扩张权力的不满。可以说，利用现行体制反对反腐败斗争是更具隐蔽性，也更具破坏性的一招。
　　“打虎”行动的突然“失速”的确表明，急速扩张的权力突然受到了限制，过去那种说一不二的局面已经消失不见了，代之而起的则是更多的请示汇报，更多力量或机构参与决策过程，或者说是一种更加“民主”决策的过程。在这种决策过程中，参与决策的任何一方都可以说“不”，从而使得中央纪委的权力受到很大限制。
　　对于纪委来说，这既是一种尴尬，也是一个体制难题。我们的体制有不少优点，例如全党服从中央，中央与地方有两个积极性，国家能够集中力量办大事等，但是，同时，也有一些不大不小的问题，值得我们认真面对。一方面，在我们的体制之内，没有权力，谁也做不成什么事，因此，为了完成新一届党中央赋予的任务，各级纪委都需要进一步扩权，因为没有扩权也就没有完成工作的基本条件；另一方面，各级纪委权力扩张的速度比较快，超出了以往历届纪委扩权的速度，又引起了其他国家权力机关的猜忌、抱怨和不安，从而，经过一番运作，又不可避免地导致对各级纪委权力的限制。说到底，由于缺乏必要的权力，或者说已经扩张的权力缺乏相应的制度保障，各级纪委的工作又将有所“复旧”。
　　对于我们的国家机器而言，总体上保持平衡是一种很重要的技巧，也是一种工作目标。由于我国国家机器的现状，不同部门之间的历史发展、利益分歧等，只要不属于原则问题，一般的要求、抱怨，高层一般都强调平衡，强调维护大局，实施对不同国家机器组成部分的“安抚”，以维护整个国家机器的正常运转。
　　但是，限制纪委的权力，从而限制了纪委“打虎”行动的效果，客观上的确影响了党中央的“打虎”行动，甚至多多少少影响到了党中央的威信和权威。在一个比较复杂的现代社会里，任何决定都至少是“双刃剑”，它既有有利的一面，甚至有利的一面较大，但是，还有不利的一面，即使不利的一面较小。就目前的反腐败斗争形势而言，本来，严厉的“打虎拍蝇”已经使腐败分子人人自危，惶惶不可终日，而突然的中止，即使仅仅中止“打虎”行动或放慢打虎行动的节奏，使腐败分子有机会相互鼓励，使腐败分子有机会嘲笑落马腐败官员的“运气”不好而坚持“死抗”到底。同时，由于没有解释和说明，突然之间打虎“失速”，大众也不知道发生了什么，于是各种猜测又蜂拥而至。这种情况也是应该高度重视的一个问题。毕竟，党风廉政建设和反腐败斗争是十八大以来党中央大力推进的一项主要工作。
　　在新阶段，各级纪委的工作尽管还是那些工作，还是“打虎拍蝇”，还是巡视与纪检，还是全面覆盖，但是，工作中的创新实在很难，因而固守已经争取到的各种权力，积极消化过去创新的成果就极为重要。当然，这不是说纪委的同志不愿意创新，而是，体制的现实决定着很难创新。在权力受到限制的前提下，即使还有一些创新，那也是时停时有，不容易将其固定在基本制度之中。
　　总之，纪委的“打虎”行动，由于借助于权力，从本质上说，目前还是受到现行体制的很大制约。在现有条件下，纪委同志在坚决服从党中央决定的同时，应该及时地向自己的上级领导，同级同事，汇报本部门的具体工作，最好能够形成制度，定期汇报，从而缓解体制内的猜测与不安。同时，建议纪委同志树立信心，突出权力扩张时期要反对腐败，权力扩张受到限制时期也要反对腐败的坚强信念，更加苦练内功，认真打磨自己的工作，针对每一起腐败案件，都做到“万无一失”。
　　当然，更重要的是及时转变思路，按照党的十八大、十八届三中全会《决定》和四中全会《决定》的精神，更多地依赖于法律建设、法治思维和法治方式来开展反腐败斗争。通过法律的规定，例如《中华人民共和国反腐败法》等法律，授予某个部门有权专门打虎，同时规定打虎的具体标准，由特定机关专门执行。也就是说，不是通过运动而是通过制度建设，使得反腐败斗争成为一种常规的行动，这样才能杜绝不同权力机关之间的“权力之争”，使反腐败斗争逐渐避免时而“昂首阔步”时而“原地踏步”的间歇和震颤，成为一种持续不停的党和国家的工作。